Municípios em Rede no Estado do Pará

O Projeto de Melhoria do Equilíbrio Fiscal dos Municípios do Pará (que você pode ler aqui) foi uma atuação com Municípios em Rede em busca do equilíbrio fiscal. A experiência representa uma nova modalidade de atuação da Comunitas, uma inovação no topo do modelo do programa Juntos - cuja atuação se dá diretamente com uma prefeitura. Atuar com municípios em rede, por meio de um parceiro estadual, cuja função é de capilarizar o conhecimento entre os municípios da rede, trouxe não só novos aprendizados, mas também ferramentas e métodos emergiram a partir dos desafios enfrentados.

A seguir estão as principais dimensões dessa atuação:

 

Atores Envolvidos

A experiência de atuação em rede exigiu um novo grau de articulação entre diferentes atores. Partindo da esfera estadual, dialogando diretamente com governador e secretarias de estado, e suas equipes, atuamos com dezenas de prefeituras e todas suas equipes. Para melhor operacionalização e execução do projeto, os municípios foram divididos em diferentes polos regionais, onde aconteceram as oficinas dos conteúdos transmitidos.

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O grande contingente de pessoas envolvidas trazia consigo uma imensa quantidade de diferentes opiniões, visões de mundo, culturas e interesses, o que fez emergir a necessidade de agentes articuladores capazes de circular entre todas esferas. Pensando nisso sistematizamos abaixo as habilidades que tal pessoa deva ter, ainda que de forma embrionária.

 

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Mapeando Possíveis Riscos e Constrangimentos

        Findado o planejamento do projeto e a definição dos atores envolvidos, era necessário fazer um levantamento dos possíveis riscos e constrangimentos em sua execução.

        Todo projeto deve fazer tal mapeamento, afinal, apesar de alguns fatores poderem ser comuns a uma grande gama de municípios e estados brasileiros, sempre é necessário olhar com cuidado as especificidades de cada local.

        Em nossa experiência no estado do Pará, algumas questões deveriam ser levadas em consideração como, o tamanho do estado e a complicada logística de deslocamento; a possibilidade de interesses políticos conflitantes entrarem em jogo, em um cenário com a participação de tantas prefeituras diferentes; além da possibilidade dos municípios não possuírem um controle dos dados fiscais que seria fundamental para o desenrolar do projeto.

 

Sistematizando o Aprendizado

Para sistematizar uma intervenção de dimensão e complexidade tão ampla como a executada pela Comunitas no estado do Pará, tanto do ponto de vista geográfico, quanto de conteúdos e pessoas envolvidas, foi necessário desenvolver um modelo específico para essa avaliação. Precisaríamos reunir, organizar os acontecimentos e definir o que foi relevante e o que não foi. Elencar atores envolvidos no processo, o que era esperado deles, suas matrizes de competências, listar os passos planejados e o que aconteceu e o que não aconteceu, entender os motivos e porquês diversos.

O primeiro passo foi o de familiarização com os diversos documentos, registros, relatórios produzidos ao longo de todo processo. A fim de melhorar o entendimento do material foram realizadas diversas reuniões facilitadas, com diferentes atores envolvidos. Com isso, foi possível criar uma narrativa coesa dos acontecimentos a partir de entrevistas com os personagens envolvidos diretamente na implementação das ações.

Buscando produzir informações fidedignas, realizaram-se entrevistas com as servidoras técnicas do estado do Pará, treinadas para ministrar os cursos nos polos regionais durante a implementação, e os servidores técnicos de municípios que compareceram aos workshops e foram responsáveis pela implementação. Além disso, foram ouvidos prefeitos, além da própria secretária da Secretaria Extraordinária dos Municípios Sustentáveis.

Com essas entrevistas foi possível coletar as impressões e contribuições de quem, como participante ativo do projeto, vivenciou o projeto, seja como agente mobilizador da mudança, seja como sujeito.

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Riscos e Plano de Mitigação para Adversidades

Com todo material sistematizado, os riscos identificados na fase de planejamento da atuação no Pará e os desdobramentos das ações para mitigá-los ficam ainda mais claros. Uma das preocupações existentes para Comunitas no início do planejamento referia-se ao desconhecimento da real capacidade institucional de cada município. Não era uma informação que de fácil acesso e os levantamentos disponíveis não são precisos, a nível de possibilitar o nivelamento de materiais para capacitação, por exemplo. Nesse caso, só teríamos acesso quando do início da implementação das ações. Em entrevistas semiestruturadas posteriores a intervenção. observou-se que havia desnivelamento entre o s grupos. Técnicos do estado relataram a “carência de pessoas capacitadas” e com dificuldades para usar ferramentas digitais de planilhas.  Porém, muitas vezes o que se apresentava como baixa capacidade institucional, era a aparência de uma diversidade de situações mais complexas que necessitariam amplo estudo próprio.

Uma das justificativas mais comuns para os problemas que justificavam a “baixa capacidade institucional” é justamente o segundo grande risco apresentado para Comunitas na implementação: a logística de deslocamento dentro do estado. Pensar nos deslocamentos dos técnicos foi uma questão fundamental para garantir a participação dos municípios. Técnicos de diversos municípios precisariam chegar aos locais de workshops.

Além do que era revelado na aparência também seria necessário enfrentar desafios mais sutis e complexos. A forma espontânea e intuitiva de fazer política e gestão costuma vir carregada de crenças. Baseando-se em ditados populares, e identidades locais, as pessoas costumam evitar mudanças. E isso não é exclusividade do estado do Pará. Independente do país e do seu momento histórico, pesquisadores têm observado um fenômeno que ficou conhecido como “sociedade pós-fato”, ou seja, aquela em os fatos não têm ajudado a minimizar os conflitos nem esclarecer ou subsidiar a tomada de decisões. Segundo Cass R. Sunstein, professor de direito de Harvard e co-autor do livro Nudge, escrito com o vencedor do prêmio Nobel de economia de 2017, Richard H. Thaler, a ciência e seus dados gerados, mesmo cientificamente comprovados não influenciam a opinião das pessoas e, por conseguinte, a tomada de decisão.¹

Ao longo das entrevistas à Comunitas, muitos afirmam ser muito difícil conseguir fazer algo diferente e inovador. Muitos relatam histórias explicando que “sempre foi desse jeito”. Em muitos casos foi necessário enfrentar velhos acordos políticos já bem estabelecidos entre grupos de poder e interesse.

Nesse cenário, um dos principais desafios seria, portanto, agir em pouco tempo, considerando tais Identidades, Normas e Narrativas[1] e, ainda assim, provocar a busca contínua por melhorias na gestão. Para tanto, encontrou-se um ganho rápido e de impacto relevante: a mitigação da inadimplência junto ao CAUC. Além disso, precisaríamos encontrar pessoas dispostas, no governo do estado e nos municípios a enfrentar o desafio de superar todos riscos e constrangimentos em questão.

Algumas ações, já relatadas, foram essenciais para mitigar alguns riscos. A criação de polos regionais foi uma ação necessária para uma adequada territorialização do projeto, considerando as dificuldades logísticas relatadas. Ele não poderia acontecer apenas na capital, era necessário ir até os municípios, fazer visitas de monitoramento e acompanhamento, ministrar os cursos em suas regiões, respeitar as particularidades locais e o estágio de cada município e gestão.

Estar pessoalmente próximo dos servidores municipais era uma forma de aumentar o engajamento de cada um deles no projeto. Era necessário estar com as pessoas e compreender que o mero envio de documentos e ofícios, ou telefonemas não seriam suficientes para garantir o pleno engajamento. Em situações como essas eram necessárias uma versatilidade de ações, uma adaptabilidade de produzir resultados semelhantes por meio de ações diversas. Se o fato dos municípios conquistarem a possibilidade de celebrarem contratos e convênios não era suficiente, a criação de uma meta palpável criava uma perspectiva de conquista. Os convênios poderiam ser celebrados posteriormente, mas conseguir eliminar as pendências do CAUC, uma a uma, parecia um caminho a ser seguido.

 

 

Ciclos de aprendizado e feedback

Seguindo o arsenal de ferramentas trazidas da abordagem sistêmica de avaliação e o que a filantropia internacional tem pautado como metodologicamente novo e flexível, este artigo dedica-se a refletir sobre os riscos enfrentados, as estratégias de mitigação adotadas e traça considerações sobre os resultados alcançados e desafios para sustentabilidade e disseminação das práticas implantadas. Assim, torna-se possível refletir e redirecionar os pontos de alavanca do projeto, com o intuito de garantir a sustentabilidade e o potencial de replicabilidade.

Durante a implementação e avaliação de um programa ou projeto, considera-se salutar a utilização de ciclos de feedback, chamados feedback loops, ou de aprendizado, conhecidos como learning loops. Os ciclos de feedbacks são aplicados para monitoramento de impacto, pois fornecem insights e indicadores sobre desempenho de forma contínua e visam otimizar a eficácia dos programas em tempo real. De mesmo modo, os ciclos de aprendizado contínuos apoiam a tomada de decisões ao longo de uma intervenção, pois fundamentam com evidências que retroalimentam e aperfeiçoam a eficácia do programa e/ou projeto.

A avaliação sistemática não substitui o planejamento prévio. Porém, ao longo da implementação de um projeto ou programa, os percalços são indícios de riscos e constrangimentos subestimados, ou não previstos, que poderiam ter sido evitados. Algumas ocorrências demonstram que dificuldades ou crises poderiam ter sido simplificadas ou pensadas de outra maneira e, para que isso possa ser realizado, é fundamental a importância de um registro cuidadoso das diversas atividades desenvolvidas. Desde as reuniões de diagnóstico e planejamento, passando pelo rico cotidiano de implementação, até às reuniões de avaliação.

Na expectativa de avaliar as fases de planejamento e intervenção e propor melhorias no modelo de atuação, com objetivo de mitigar riscos para uma nova atuação, essa sistematização visa a construção de um modelo de aprendizado contínuo, colocando as pressuposições teóricas à prova na implementação para, então, retornar e realinhar planejamento e expectativas a medida em que as ações vão ocorrendo.

 

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Ciclos de aprendizado (learning loop) utilizados para avaliações estratégicas sobre as intervenções do programa Juntos com o objetivo de:

A.    refletir sobre a continuidade do projeto em fases posteriores ou de replicabilidade;

B.     gerar insights para frentes do programa Juntos;

C.     retroalimentar as ações do programa como um todo.

 

Municípios em Rede pelo Equilíbrio Fiscal: A experiência no estado do Pará

equilíbrio das contas públicas ainda é um dos grandes desafios dos gestores das cidades brasileiras. E, para que seja possível melhorar o investimento em áreas como Saúde e Educação, o município precisa envolver todos os servidores na busca pelo mesmo objetivo: o equilíbrio fiscal. Esta publicação tem como objetivo apresentar como foi planejada e implantada a iniciativa empreendida pela Comunitas com o Governo do Estado do Pará para apoiar os municípios paraenses na busca do equilíbrio de suas contas.

Dividida em duas seções, a primeira, Municípios em rede pelo equilíbrio fiscal no Estado do Pará, apresenta desde a ideação do projeto até sua implementação que focou em construir capacidade institucional nos municípios paraenses para melhoria da gestão fiscal, tendo como ponto de partida o apoio aos municípios a regularizarem sua situação junto ao Serviço Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias, conhecido como CAUC.

Para tanto, discorremos sobre o planejamento e preocupação a serem tomadas em um projeto de tão grande magnitude que precisou criar um método próprio de atuação. Na segunda seção, equilibrar as contas públicas e permanecer em equilíbrio, focamos no conteúdo técnico específico da atuação: equilíbrio fiscal e uma descrição item a item sobre o CAUC. Ao final fazemos algumas considerações finais sobre a importância e implicações do trabalho realizado.

 

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Leia nossa publicação no arquivo abaixo! 

Como alcançar o Equilíbrio Fiscal?

Quando falamos de equilíbrio falamos obrigatoriamente de um sistema dinâmico que está sujeito a entrar em desequilíbrio. Quanto mais variáveis existem, mais complexo é o sistema e, consequentemente, mais difícil é manter a equiparação. Assim é o cotidiano da gestão de recursos públicos de um município. Neste capítulo tentaremos apresentar reflexões sobre arrecadação e gastos municipais, não só visando arrecadar mais e gastar menos, mas também avaliando como reduzir despesas e gastar eficientemente.

A busca pelo incremento das receitas próprias, a redução das despesas de custeio e a busca de espaço fiscal para investimentos é um caminho para melhoria na prestação de serviços ao cidadão. No entanto, a dificuldade dos municípios brasileiros em estabelecer isso como prática da gestão tem sido uma tarefa árdua. Como já apresentado anteriormente, segundo o Índice Firjan de Gestão Fiscal (IFGF), 86% das prefeituras do país têm situação fiscal considerada crítica ou difícil. Essa realidade costuma ser o resultado de uma baixa capacidade de arrecadação, somado a um gasto não controlado e agravado pelo fato dos municípios terem pendências no envio de informações previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal. O não cumprimento dessa exigência inviabiliza a liberação dos recursos do governo federal e agrava ainda mais o problema de saúde fiscal.

 

Quais são as principais fontes de receita municipais?

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No caso do estado do Pará e da intervenção liderada pela Comunitas, para driblar adversidades os municípios precisaram cumprir a tarefa de retirar suas pendências junto ao CAUC, para, então, procurar soluções para a eficiência fiscal. Esta última resolução costuma demandar saídas criativas, especialmente em momentos de crises e escassez de recursos, quando a queda do poder aquisitivo da população faz aumentar a demanda dos serviços de saúde, assistência e educação.

 

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O que é a Gestão Eficiente dos Recursos Públicos?

A Gestão Eficiente dos Recursos Públicos, aqui apresentada de modo prático, é uma proposta de método para uma gestão municipal que alcance a eficiência fiscal e está baseada na análise de fatos e dados e com isso, estabelece indicadores parametrizados, metas e identifica lacunas para a redução dos gastos. 

Uma vez identificadas essas lacunas e metas, devem ser elaborados o que chamamos de Planos de Ação. É importante que essas lacunas e metas sejam realistas e desafiadoras, para a prefeitura e para cada uma de suas unidades - como unidades de saúde, escolas, prédios, áreas públicas, etc.

A seguir apresentamos um conjunto de etapas recomendadas que podem ser aplicadas a diversos tipos de custos e despesas e outros problemas a serem resolvidos pela gestão.

 

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A questão, portanto, não é apenas reduzir gastos. É importante comparar desempenhos e alcançar um indicador que mostre a maneira clara onde e como fazer a redução do gasto. Para isso precisamos analisar as oportunidades e estratégias de ganho possíveis.

 

Análises e Oportunidades

Para alcançar a gestão eficiente é importante manter o foco em aspectos operacionais do uso dos materiais e serviços, ou seja, gerar capacidade de pagamento e de investimento para a prefeitura a partir da otimização de seus processos de compras, contratações e utilização dos recursos no dia a dia.

Partindo desse princípio, são trabalhadas as contas de Folha de Pagamento de Pessoal e as Outras Despesas Correntes (medicamentos, merendas, limpeza, vigilância, conservação etc.). Além disso, os valores considerados são os de Liquidação (obrigação de pagar assumida) que permitem avaliar o gasto comprometido.

No caso da atuação da Comunitas no estado do Pará, utilizou-se os valores liquidados mensais de 2015, 2016 e 2017, por órgão/secretaria. Foram solicitados os dados das seguintes despesas:

  1. Conservação Urbana
  2. Limpeza dos prédios da prefeitura
  3. Vigilância dos prédios da prefeitura
  4. Energia elétrica - iluminação pública
  5. Energia elétrica - prédios da prefeitura
  6. Telefonia fixa
  7. Telefonia móvel
  8. Carros alugados
  9. Combustível
  10. Manutenção de veículos
  11. Alimentação escolar
  12. Medicamentos
  13. E os dados de arrecadação de ISS e IPTU.

 

Estratégias de Ganho

Gastos são gerados pela utilização de um recurso (consumo) a um certo preço, que existe para atender uma determinada demanda. Dessa forma, existem três tipos de ganhos de eficiência:

  1. Readequar os objetos contratados (materiais, serviços) ou a equipe adequando-se à demanda real (ou eliminá-los, caso essa demanda não exista mais);
  2. Otimizar a utilização dos materiais/serviços contratados;
  3. Reduzir os preços.

O que é importante manter em mente ao longo do processo é que, independente de qual conta ou análise específica estivermos fazendo, o foco é otimizar continuamente a relação objetos - consumo - preço.

Os objetos contratados (serviços, materiais, pessoas) estão bem construídos (especificados, parametrizados) e de acordo com a real demanda que a prefeitura tem, sem gerar desperdícios? Pense em um caso hipotético em que o serviço de limpeza vem sendo contratado por número de postos, ou seja, quantidade de pessoas. Caso ele seja contratado por metro quadrado, pensando na área como parâmetro, seriam necessárias 2 pessoas para um espaço de 100m² e 3 pessoas para um espaço de 200m². Nesse caso, como existe um ganho de escala poderia ser mais interessante fazer a contratação por m² a ser limpo e não por postos fixos, e trabalhar com uma equipe itinerante.

Reduzir Gastos e Despesas

A otimização dos gastos municipais sem redução dos serviços ou prejuízo à qualidade do que é ofertado requer uma análise detalhada das informações financeiras de um município.

A matriz de gerenciamento de despesas é construída a partir de pacotes, que são grupos de despesas de uma mesma natureza e, geralmente, comuns a várias secretarias. Exemplos de pacotes trabalhados em despesas: material de consumo, limpeza urbana e horas extras e benefícios.

Como foi anteriormente, para alcançar a gestão eficiente é importante manter o foco em aspectos operacionais do uso dos materiais e serviços, ou seja, gerar capacidade de pagamento e de investimento para a prefeitura a partir da otimização de seus processos de compras, contratações e utilização dos recursos no dia a dia.

Partindo desse princípio, são trabalhadas inicialmente as contas de Folha de Pagamento de Pessoal e as Outras Despesas Correntes (medicamentos, merendas, limpeza, vigilância, conservação etc.). Além disso, os valores considerados são os de Liquidação (obrigação de pagar assumida) que permitem avaliar o gasto comprometido. 

Mas vale destacar que o Gerenciamento Matricial de Despesas pode ir além dos pacotes mencionados acima.

  1. Identificar as Inconsistências, do Ganho Potencial e das Ações Necessárias
  2. Validar com o Prefeito e Eliminar as Inconsistências
  3. Fluxograma da Prática - Redução dos Gastos com a Folha de Pessoal
  4.  Levantamento e Organização dos Dados da Folha

 

 

 

+ Leia sobre mais sobre a Redução de Despesas!  

Modelo de governança para o Equilíbrio Fiscal

A Comunitas entende que, para o sucesso de qualquer intervenção que tenha como foco a mudança em uma gestão, a distribuição de responsabilidades e o acompanhamento sistemático entre os níveis de gestão da organização é um elemento importante para o sucesso e perenidade dos resultados alcançados.

 

Como vemos essa governança de pessoas?

O desempenho de uma organização é melhorado a partir do foco em seus principais desafios considerando três níveis de gestão: estratégico, tático e operacional.

A partir deles, são definidos o acompanhamento e a tomada de decisão. No patamar mais alto, o estratégico, é onde são definidos os principais objetivos e é realizado o planejamento. O nível intermediário é o tático, em que são definidas as diretrizes e é realizado o gerenciamento das ações. O último nível é o operacional, no qual é acompanhada a rotina. Essa estrutura é uma forma de visualizar a organização sob a ótica das práticas gerenciais, que se complementam e auxiliam no alcance de resultados de curto, médio e longo prazo.

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O fluxo de informações é realizado duplamente: uma de cima para baixo (top-down) e outra de baixo para cima (bottom-up). Por exemplo, as diretrizes e as validações são definidas pelo nível estratégico e desdobradas nos seguintes; enquanto as análises e ações são executadas pelo operacional e sobem para outros níveis.

Para o bom andamento da frente de Equilíbrio Fiscal, o relacionamento e o engajamento das pessoas envolvidas são fundamentais. É necessário que os participantes conheçam e se localizem dentro da governança. Comunicação transparente, treinamentos bem desenvolvidos, papéis e responsabilidades bem definidas: essa é a forma para atingirmos os melhores resultados.

Em Juiz de Fora, em 2015, a então secretária de Planejamento e Gestão Elizabeth Jucá, esclareceu que a recepção e o engajamento dos servidores foi realizada pela comunicação constante dos resultados das frentes. Quinzenalmente, durante o projeto, foi publicado o jornal Gestão Inteligente, que era divulgado por e-mail aos servidores e também por impressos afixados nas secretarias e nos elevadores da prefeitura. 

 

Definir papéis e responsabilidades

Todos os envolvidos em uma frente de atuação precisam saber qual é o seu papel e a sua responsabilidade nesse esforço. Quando há uma definição clara de quais são as responsabilidades e as funções dos envolvidos, as possibilidades de atritos e sobreposições das ações são reduzidas. Com os papéis e as responsabilidades assumidos e bem executados, além do próprio engajamento das pessoas envolvidas, as atividades serão sustentáveis e duradouras.

Para a execução da frente de Equilíbrio Fiscal nos municípios é necessária a criação de um grupo de trabalho para acompanhamento das ações, participação das reuniões, definição de estratégias, entre outras atividades.

O grupo é composto por:

  • Prefeito: é  a principal liderança no município. Atribuições: participa das reuniões de N1, validando todas as ações definidas nos níveis anteriores; e recebe reportes do Comitê Gestor, quando necessário.
  • Comitê Gestor: é o responsável pela coordenação do projeto. Seus membros devem ser indicados pelo prefeito e normalmente são os secretários que lideram as secretarias maiores e/ou responsáveis pela gestão ou administração da prefeitura. Atribuições: participar das reuniões de acompanhamento, conduzir as reuniões de N1, garantir a disponibilidade dos dados e das equipes de trabalho, validar metas negociadas junto ao prefeito, garantir a execução das ações e a captura dos resultados, avaliar resultados e propor contramedidas, caso necessário.
  • Gestores de Pacote: responsáveis pelas contas, capazes de identificar oportunidades de redução de gastos ou incremento de receitas e difundir melhores práticas para todas as secretarias. Atribuições: analisar a Matriz de Resultados, validar os relatórios de desvios, apoiar os gestores de entidade na validação das ações com os secretários, acompanhar o desempenho do pacote, avaliar produtividade fiscal e a inadimplência, priorizar e analisar os principais contratos, fornecedores e secretarias.
  • Gestores de Entidade (secretários): responsáveis por todas as contas de uma entidade. Atribuições: avaliar o desempenho e os relatórios de desvios na sua secretaria, propor novas ações e participar das reuniões de acompanhamento.
  • Equipes da Prefeitura: conduzir as análises e elaborar os relatórios de desvios, participar das reuniões de acompanhamento.
  • Multiplicadores (ou Pontos Focais): são os responsáveis pela atualização dos dados nas Matrizes de Receita e Despesa, e também orientam gestores e equipes nos Planos de Ação. Atribuições: consolidar as análises e a priorização dos assuntos para reuniões, orientar a estratificação e a priorização de desvios, propor ações junto com as equipes para alcançar as metas, elaborar a agenda e organizar as reuniões, conduzir as reuniões.

Em Santos todos os gestores possuem um suplente, com o objetivo de que as reuniões de acompanhamento não sejam prejudicadas ou careçam de informações devido à ausência do gestor titular. Os suplentes devem sempre ser informados previamente do status do pacote e de quais serão os desdobramentos para o mês subsequente.

Sistemática de Acompanhamento da Frente de Equilíbrio Fiscal

Para um acompanhamento consistente das ações, foi desenvolvida uma sistemática de reuniões classificadas por níveis – chamados de N3, N2 e N1. Cada um está condicionado a um grau de decisão: o N3 é o operacional, o N2 é o tático e o N1 o estratégico.

A sistemática gera integração de processos que anteriormente trabalhavam de forma isolada. Em alguns municípios maiores, existem níveis operacionais abaixo do N3, como N4 e até N5. Para algumas prefeituras, foi necessária a formalização da frente de Equilíbrio Fiscal a partir de decretos ou portarias, por exemplo. O objetivo principal dessa formalização foram a legitimação e o empoderamento de um grupo de pesssoas designadas ao trabalho e dos outros participantes da frente. 

Essas reuniões devem ser organizadas mensalmente pelos multiplicadores sob a coordenação de um grupo de pessoas que em alguns casos é chamado de "Comitê Gestor". O ideal é que essas reuniões ocorram sempre em sequência de acordo com o grau decisório - primeiro N3, depois N2, seguida por N1.

O Comitê Gestor em cada município é formado por secretários de diversas áreas, não possuindo padrão específico. Comumente, envolvem-se os secretários responsáveis pelas finanças e também pela gestão e pela administração municipal, mas não impede que outras secretarias também façam parte do grupo. Em Itirapina, por exemplo, participam também do comitê o secretário da educação e a secretária da saúde; já em Juiz de Fora, o destaque é pela participação do secretário da comunicação social e a do procurador do município.

Para um bom funcionamento das atividades de acompanhamento é imprescindível a participação e o envolvimento das lideranças, principalmente do prefeito, nas decisões e na legitimação da estratégia. A N1 é a reunião mais importante da estrutura e sua periodicidade deve ser mantida.

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Recomenda-se que o calendário de reuniões seja antecipadamente planejado para que os participantes se organizem com antecedência. Remarcações, mudanças e cancelamentos devem ser realizados em último caso, para que se evite a dispersão da equipe e o não cumprimento de ações e responsabilidades definidas previamente.

Em Santos a sistemática de acompanhamento foi adaptada de acordo com a especificidade local e o perfil da liderança. No município as reuniões de N1 são bimestrais e não mensais, que é o padrão. Apesar da mudança, os resultados são positivos e a sustentabilidade da frente é mantida desde janeiro de 2015.

Boas Práticas | Governança por Resultados

No projeto desenvovlido pela Comunitas no estado do Pará, além de perseguir metas claras e ações bem estruturadas, para alcançar o equilíbrio fiscal fez-se necessário realizar:

  1. Um processo de Governança dos resultados
  2. Divulgar as melhores práticas

 

Governança dos Resultados

A experiência do programa Juntos em municípios brasileiros mostra que uma das ações mais importantes para o sucesso de uma frente de equilíbrio fiscal é a criação de um modelo de governança. 

  • Comitê Gestor: formar um comitê com o Prefeito, Secretários de Planejamento/Orçamento e Administração, e demais secretários participantes das ações de melhoria, gestores e técnico das contas trabalhadas;
  • Reunião de Resultados: definir um calendário de reuniões mensais para acompanhamento dos resultados de cada Meta definida, registro dos desvios, atrasos, resultados alcançados, conquistas e riscos diversos;
  • Tecnologia de Apoio à Decisão: implementar softwares ou outras ferramentas que gerem relatórios e permitem a atualização dos indicadores, a visualização dos resultados e a gestão dos planos de ação de cada Meta;
  • Correção dos Desvios e Atrasos: a cada Reunião de Resultados, tratar os desvios nas Metas e os atrasos nas Ações com o cancelamento, a alteração ou a inclusão de ações de correção. Atualizar constantemente os Planos de Ação;
  • Revisão das Metas: em períodos de seis meses revistas as Metas, a partir dos resultados alcançados e não alcançados, de mudanças na realidade da prefeitura e da identificação de novas oportunidades.

 

Melhores Práticas

  • Captura: entender as melhorias em curso na prefeitura e avaliar, junto aos gestores e técnicos, o que está funcionando e contribuindo para os bons resultados. Solicitar evidências para a avaliação dos técnicos;
  • Padronização: padrões são regras escritas para perenizar boas práticas. Documentar o objetivo da prática e seu responsável, sua aplicação, o que deve ser feito em cada situação de forma detalhada e sequencial;
  • Divulgação: divulgar o padrão: a) por comunicação oficial da Prefeitura (e-mail do Prefeito ou Secretário); e b) por meio de uma reunião para a explicação do padrão e resolução de dúvidas dos envolvidos.

 

Artigo | Equilíbrio Fiscal, Orçamento e Gestão por Processos | Eduardo Speeden

Por Eduardo Speeden

Desde o Decreto Lei Federal nº 200, de 1967 o orçamento anual foi alçado à condição de ferramenta básica para o planejamento dos gastos do governo, planejamento este considerado princípio fundamental para a orientação da administração pública.

O modelo orçamentário vigente estabelecido pelo artigo 165 da Constituição Federal de 1988 é composto por três peças de planejamento: o Plano Plurianual, que declara e organiza a atuação do governo em ações e metas para o período de 4 anos, a Lei de Diretrizes Orçamentárias, que estabelece as prioridades para o exercício seguinte e a Lei Orçamentária Anual, que estima as receitas e fixa as despesas para o exercício financeiro.

Além da Constituição, duas outras normas formam a base da gestão orçamentária e financeira do setor público brasileiro: a Lei 4.320, de 1964, que estatui as normas gerais do direito financeiro, e a Lei Complementar 101, de 2000. Conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) ela estabelece limites para gastos com pessoal, endividamento e operações de crédito, prevê a definição de metas fiscais trienais e promove a transparência no planejamento e execução do orçamento público junto à sociedade.

Durante o processo orçamentário um dos grandes desafios enfrentados pelos governos municipais é a expansão de seus programas e projetos sem comprometer o equilíbrio entre receitas e despesas. A maioria dos municípios tem baixo índice de arrecadação própria e boa parte das despesas de custeio é suportada por transferências intergovernamentais. Investimentos em infraestrutura que necessitam de maior aporte de capital tampouco podem ser custeados inteiramente pelo governo municipal.

De acordo com a publicação do Índice de Gestão Fiscal da Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro, em 2013 “4.352 prefeituras brasileiras geraram menos de 20% de suas receitas, sendo os demais recursos transferidos por estados e pela União”.

A adoção de um plano de ação que busque a eficiência na cobrança de impostos, taxas e contribuições é, em decorrência de todos os fatores mencionados, importante para reforçar o ingresso de receitas próprias e reduzir essa dependência que torna as finanças municipais mais vulneráveis à conjuntura econômica e política do país.

O equilíbrio entre receitas e despesas é princípio orçamentário previsto tanto na Lei 4.320/64, como na Lei de Responsabilidade de Fiscal. Esta última, porém, trouxe um novo conceito de equilíbrio para as contas públicas: o equilíbrio entre as receitas e despesas primárias, traduzida no Resultado Primário equilibrado. Em outras palavras, trata-se da busca pelo equilíbrio sem a utilização de empréstimos e, portanto, sem aumento da dívida pública.

Vale retomar o primeiro parágrafo do artigo 1º da LRF, que define o que se entende por responsabilidade na gestão de recursos públicos:

§ 1o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas. Todo este processo mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas, despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar. 

Logo, o trabalho da frente de Equilíbrio Fiscal que tem sido desenvolvido nos municípios que integram a rede do programa Juntos está alinhado com o que é estabelecido nas principais normas legais que regem a gestão orçamentária do país. Mais que isso, a busca pelo incremento das receitas próprias e redução nas despesas de custeio abre espaço fiscal para investimentos e melhoria na prestação de serviços ao cidadão.

No contexto em que a escassez de recursos e o constante crescimento das demandas sociais aumentam a importância da eficiência na alocação de recursos, a frente de Equilíbrio Fiscal apresenta outro potencial importante: a geração de dados para alimentar o processo orçamentário. A análise mensal pelo Gerenciamento Matricial de Despesas e Receitas eleva a quantidade e qualidade de dados disponíveis aos responsáveis pelo planejamento e execução orçamentária do ente governamental.

A disponibilidade de dados sobre as despesas públicas aliada a técnicas de mensuração e gestores bem capacitados possibilita trabalhos de avaliação da qualidade do gasto público, tema bastante em voga nas discussões sobre boas práticas orçamentárias. A Secretaria do Tesouro Nacional, órgão regulamentador da matéria orçamentária e da contabilidade pública, considera a busca pela melhoria da qualidade do gasto como sua missão institucional e um desafio permanente daqueles que receberam da sociedade brasileira a incumbência da gestão de recursos públicos. Diversos países estão adotando processos de revisão de despesas públicas (Public Expenditure Review) como forma de diagnosticar a qualidade do gasto, a eficiência na alocação orçamentária de recursos e avaliar os resultados dessa alocação.

Portanto, é possível concluir que os dados gerados pela frente de Equilíbrio Fiscal podem contribuir para a melhoria do processo orçamentário do município, inclusive para iniciativas que visem a avaliação da qualidade do gasto público e a implantação de uma rotina de revisão de despesas.

Por fim, do ponto de vista organizacional, o programa da frente de Equilíbrio Fiscal promove uma visão voltada a processos pouco comum em organizações do setor público. Usualmente entidades governamentais adotam um modelo de estrutura funcional departamentalizada, qual se privilegia a especialização em cada uma das funções. A desvantagem dessa estrutura é a dificuldade de coordenação das diversas ações governamentais e de comunicação intersetorial.

 

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Webinário | Os principais desafios da crise fiscal | Guilherme Mercês e Leonardo Busatto

A atual crise fiscal vem dificultando cada vez mais a atuação das administrações municipais. A grande dependência dos recursos estatais e a baixa arrecadação com impostos locais faz com que se criem desafios no médio e no curto prazo - refletidos em municípios do Rio de Janeiro e Minas Gerais, principalmente.

Tendo isso em vista, recebemos Guilherme Mercês em um de nossos webinários para discutir esse cenário, como fazer o diagnóstico da situação fiscal de um município e como superar algumas das dificuldades. Para o debate, convidamos o atual secretário da fazenda de Porto Alegre, Leonardo Busatto.

A pedido da Comunitas, Guilherme realizou análises individuais com municípios do Programa Juntos pelo Desenvolvimento Sustentável. De forma geral nossos municípios parceiros estão acima da média nos rankings relativos aos índices FIRJAN, com destaque para o índice referente à arrecadação municipal, no qual 8 de nossos municípios receberam conceito A.

Confira!

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Multi Cidades: Finanças dos Municípios do Brasil, 2019 | FNP

Sabendo que o Brasil enfrenta, atualmente, um cenário de crise econômica, compreende-se que os municípios do país enfrentam consideráveis aumentos nas demandas por serviços públicos.

Aliada a este aumento nas demandas por serviços públicos, existe uma consistente escassez de recursos para executar ações em grande escala. Estas edições do anuário Multi Cidades mostram como prefeitos e prefeitas do Brasil têm administrado seus municípios.  

 

Leia, no arquivo abaixo, o levantamento de 2019:

Confira também a publicação do ano de 2018 no arquivo disponibilizado a seguir:

Cartilha de Equilíbrio Fiscal

O equilíbrio das contas públicas ainda é um dos grandes desafios dos gestores das cidades brasileiras. E, para que seja possível melhorar o investimento em áreas como saúde e educação, o município precisa envolver todos os servidores na busca pelo mesmo objetivo: o equilíbrio fiscal.

Com o objetivo de melhorar as finanças públicas a partir da redução de despesas e o aumento da arrecadação sem prejuízo ao cidadão, o programa Juntos pelo Desenvolvimento Sustentável iniciou a Frente de Equilíbrio Fiscal. O programa aposta na união entre sociedade civil, iniciativa privada e setor público para aprimorar a gestão e os serviços públicos oferecidos aos brasileiros.

A frente é desenvolvida em diversas cidades da rede e já atingiu resultados significativos. Um deles é o Retorno Sobre Investimento (ROI), superior a R$ 40 para cada R$ 1 investido. Assim, com base no total previsto de investimentos, a Frente de Equilíbrio Fiscal tem previsão de ganhos de R$ 501,5 milhões até o final de 2015. Para unir os resultados de cada cidade participante desse processo é que surgiu a Cartilha de Replicabilidade - Equilíbrio Fiscal, resultado da captura e da sistematização das experiências nesta frente, durante dois anos de atuação do programa.

Leia a cartilha na íntegra no arquivo abaixo: 

Dúvidas

Tatiane de lima santos

Oi oi 

Bruna Santos

Oi Tatiane, você conseguiu acessar a cartilha?

Abs

 

Dúvida frequente

O que é o PDCA? Quais são suas fases?

Rede Juntos

Olá,

O PDCA é um método gerencial que é dividido em quatro fases: planejar (plan), fazer (do), verificar (check) e agir (act). Este método permite que as prefeituras sejam capazes de promover as mudanças necessárias de maneira eficiente, obtendo melhorias contínuas. O PDCA atua na resolução de problemas, no entendimento do papel de cada um no esforço coletivo e no aprendizado contínuo, Quando o projeto se encerra e se torna uma rotina, o PDCA se transforma em um SDCA (Standard, Do, Check e Act; em português: Padronizar, Fazer, Verificar e Agir).


Equipe Juntos.

Dúvida frequente

Como são criados os pacotes de despesas e receita?

Rede Juntos

Olá,

Os pacotes são grupos de despesas de uma mesma natureza e que, normalmente, são comuns às entidades ou órgãos.Um pacote de despesa pode envolver muitas entidades distintas no acompanhamento, pois todas gastam energia elétrica, água ou até consomem os mesmos materiais de escritório. Já em receitas, os pacotes são os tributos municipais, nos quais dependem exclusivamente dos esforços das equipes da prefeitura, por exemplo IPTU ou ISS.


Equipe Juntos.

Dúvida frequente

Quais práticas foram realizadas pelos municípios que executaram a frente de Equilíbrio Fiscal?

Rede Juntos

Olá,

Uma série de medidas foram executadas após a identificação de desvios, causados por particularidades locais. Na frente de Receitas foram realizadas a revisão de legislação, revisão de políticas de descontos para pagamento antecipado de impostos, alterações em processos de cadastramento de imóveis, atualizações cadastrais, melhorias dos processos de cobranças administrativas, criação de cadastro de inadimplentes e ampliação das fiscalizações. Já em despesas, ocorreram o aprimoramento de controle de estoques e distribuição de produtos, revisão de contratos de serviços terceirizados, adequação de tarifas de energia elétrica, devolução de veículos oficiais locados, estabelecimento de limites de gastos de telefonia e racionalização do uso de telefonia fixa a partir da adoção de senhas, capacitação das equipes de compras, controle de gastos com horas extras e otimização de gastos com medicamentos e redução de estoques.


Equipe Juntos.

Dúvida frequente

O que significa gerenciamento matricial?

Rede Juntos

Olá,

O gerenciamento matricial é um método gerencial utilizado para planejamento e controle das receitas ou despesas. A partir dessa organização é realizado um exame detalhado dos valores, além da criação de metas de redução de despesas ou incremento de receitas. A partir das oportunidades identificadas, é possível obter os maiores potenciais de ganho com a economia e a racionalização do orçamento municipal.


Equipe Juntos.

Dúvida frequente

Quais são as fases de um processo de licitação?

Rede Juntos

Olá,

O procedimento de licitação é dividido em duas etapas: a interna, na qual a Administração Pública inicia o processo administrativo interno (o qual pauta a sua tomada de decisão sobre a contratação), e a externa, na qual a licitação se torna pública para potenciais interessados. A etapa interna é composta por procedimentos formais da própria Administração Pública, como a definição do objeto que se pretende contratar, modalidade, escolha do tipo, indicação de recursos para a despesa e elaboração da minuta do edital e do contrato. A fase interna, preparatória da licitação, é essencial para o restante do processo e para execução do contrato. A Administração Pública deverá avaliar a a oportunidade e conveniência da contratação, fundamentar a finalidade do projeto e seus respectivos benefícios. A etapa externa se inicia com a divulgação da licitação ao público, Suas fases são divididas em abertura, habilitação, julgamento, homologação e adjudicação. Na licitação de concessão comum e PPP, as fases de Habilitação e de Julgamento poderão ser invertidas. Nas licitações, na modalidade Pregão e regidas pelo RDC, as fases de habilitação e de julgamento necessariamente serão invertidas.


Equipe Juntos.

Dúvida frequente

Como é realizado o diagnóstico dos processos de compras?

Rede Juntos

Olá,

O diagnóstico é o ponto inicial para qualquer projeto executada nos municípios. A partir do entendimento de como está o cenário, condições podem ser avaliadas e planejadas para que se formalizem metas de melhorias. O trabalho executado em Paraty teve duração de oito meses, sendo dividido em duas grandes Macroetapas - Planejamento e Controle e Captura de Resultados - sendo que a primeira delas é dividida em cinco etapas menores, que são: mapeamento do processo de compras governamentais municipais, definição de indicadores de desempenho, identificação de oportunidades de melhoria, reprojeto dos processos e elaboração do plano de implantação. Com o cumprimento de todas essas etapas. são identificadas oportunidades de melhoria e subsídios para construção de um plano de ação (chamado de reprojeto) para o aprimoramento de compras governamentais. São avaliadas quatro dimensões que compõem o processo de compras, que são: processos, estrutura, recursos humanos e recursos tecnológicos. Após o levantamento dessas quatro dimensões a partir de análise documental, bases de dados, entrevistas e sistemas de informação, foram identificados diversos fluxos de processos de compras  - compras por licitação, compras diretas, entre outros - executados dentro da prefeitura.


Equipe Juntos.

Dúvida frequente

Quais são os benefícios de se ter um processo de compras aprimorado?

Rede Juntos

Olá,

Como regra geral, o procedimento de compras - mais precisamente o de licitações - configura o meio necessário à realização de contratações pela Administração Pública. Considerando a vasta gama de bens e serviços, objeto de contratações públicas e, nesse sentido, a recorrência da realização de procedimentos que melhor atendam as necessidades da Administração Pública. Pensando em eficiência, procedimentos com excesso de regras (em comparação ao objeto pretendido) implicam em maior dispêndio de tempo até a assinatura do contrato e consequente fruição dos bens e serviços contratados pelo ente público. São diversos os benefícios associados ao aprimoramento dos processos de compras e à adequação entre as modalidades de contratação e as efetivas necessidades públicas. O aprimoramento, além de reduzir ineficiências atreladas ao excesso de formalismo, dispêndio de recursos públicos, mobilização de equipes e privação de ganhos de escala e escopo.De modo geral, os benefícios trazidos pelo aprimoramento dos processos de contratações públicas alcançam o orçamento público, o objeto dos contratos e os ônus de gestão e fiscalização contratual assumidos pelo ente público.


Equipe Juntos.

Dúvida frequente

Quais são as modalidades existentes de compras governamentais?

Rede Juntos

Olá,

De modo geral, existem diversas leis que regulamentam a matéria de compras governamentais, como a Lei Geral de Licitações, Lei de Concessões, Lei do Pregão, Lei de PPP, Lei de Consórcios Públicos, Lei do RDC e a Lei das Empresas Estatais. A Lei Geral das Licitações estabelece as normas gerais sobre licitações e contratos administrativos relativos a obras, serviços, compras, alienações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Este dispositivo jurídico se divide em concorrência, tomada de preços, convite, concurso e leilão. A Lei das Concessões dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos previstos na Constituição Federal. Já a Lei do Pregão, por sua vez, institui o pregão como modalidade de licitação passível de ser adotada para aquisição de bens e serviços comuns. Os bens e serviços comuns são definidos como aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado. Já na Lei de PPP instituiu normas gerais para licitação e contratação de parcerias público-privadas no âmbito da Administração Pública. Enquanto isso, a Lei dos Consórcios Públicos dispõe sobre normas gerais para a União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios contratarem consórcios públicos para a realização de objetivos de interesse comum. A Lei do RDC, por sua vez, instituiu o Regime Diferenciado de Contratações, o qual se aplica para hipótese específicas de contratações, como as ações integrantes do Programa de Aceleração do Crescimento, obras e serviços de engenharia no âmbito do SUS, mobilidade urbana ou ampliação de infraestrutura logística.


Equipe Juntos.