Apresentação do Tema Licenciamento Urbano

Por Regina Célia Esteves de Siqueira
Diretora-Presidente da Comunitas

Uma prefeitura independentemente de seu porte, tem como uma de suas responsabilidades determinadas pelo Pacto Federativo a de realizar a gestão do solo urbano, de forma que ofereça à sua população cidades economicamente eficazes e, sobretudo, sustentáveis.

Dessa forma, o licenciamento de construções se estabelece como um dos instrumentos dos quais os municípios dispõem para organizar a ocupação do solo. Isso é decorrente da legislação brasileira que estabelece limites às ações humanas que interferem no espaço urbano e na qualidade de vida nas cidades. Com esse intuito, o programa Juntos pelo Desenvolvimento Sustentável deu origem à frente de Licenciamento Urbano. O programa aposta na união entre sociedade civil, iniciativa privada e setor público para aprimorar a gestão e os serviços públicos oferecidos aos brasileiros.

Este material propõe a reavaliação de processos internos de licenciamento urbano na gestão pública municipal, para assim se atingir uma maior eficiência e se evitar quaisquer prejuízos à população. Para o sucesso dessas ações, o município necessita do envolvimento e engajamento de todos os servidores na busca pelo mesmo objetivo: aprimorar a gestão pública municipal. Com o aperfeiçoamento dos processos e da regulação, melhora-se a arrecadação de tributos e, principalmente, apoia o desenvolvimento de políticas públicas mais justas e adequadas para os cidadãos.

Para disseminar as práticas e resultados da frente surgiu a Cartilha de Replicabilidade – Licenciamento Urbano, resultado da captura e da sistematização das experiências desta frente realizada no município de Campinas, que obteve resultados positivos, como a lei que originou a Aprovação Responsável Imediata (ARI). Nessa publicação constam informações do método empregado e também contribuições dos participantes da frente e de especialistas da rede do Juntos. Outros municípios da rede – Teresina (PI), Paraty (RJ) e Pelotas (RS) – a exemplo de Campinas, também desenvolveram boas práticas para se aperfeiçoar o licenciamento urbano e o uso do solo.

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O que é Licenciamento Urbano?

Esta trilha de aprendizado visa apresentar o instrumento do licenciamento urbano nas políticas públicas de ordenamento do solo, no que constituiu a frente de Licenciamento Urbano promovida pelo programa Juntos e sua interface com o licenciamento ambiental e o aperfeiçoamento da legislação incidente.

As prefeituras municipais brasileiras têm a atribuição de realizar a gestão do uso e da ocupação do solo urbano, de forma que os municípios possam oferecer para a população cidades economicamente eficazes, socialmente justas e ambientalmente equilibradas.

Neste contexto, o licenciamento de construções se estabelece como um dos instrumentos dos quais os municípios dispõem para regular o uso e a ocupação do solo, uma vez que visa atender à legislação que incentiva o planejamento urbano e estabelece limites às ações humanas que interferem no espaço urbano e na qualidade de vida nas cidades. Para tanto, é necessário o estabelecimento prévio de um ordenamento jurídico para fins de regrar toda a relação entre o cidadão e o Estado.

Para que esse regramento ocorra é necessário que os municípios fixem diretrizes que promovam políticas urbanas sustentáveis e o uso da propriedade em benefício do equilíbrio urbano e ambiental. Assim, o procedimento de licenciamento urbano (bem como outros procedimentos) necessariamente deve obedecer de normas que regulam o parcelamento e ocupação do solo urbano, como, por exemplo, o“Código de Obras” (Código de Projetos e Execução de Obra e Edificações), a Lei de Zoneamento, Uso e Ocupação do Solo (Leis do Perímetro Urbano e Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo, etc.) e Plano Diretor (quando aplicável).

O Código de Obras deve tratar das seguintes matérias: normas, condições, delegação de competências e regulamentação e fiscalização dos procedimentos administrativos e executivos, fixação de regras gerais e específicas a serem obedecidas no projeto, licenciamento, execução, manutenção e utilização de obras e edificações, garantindo a segurança e salubridade do espaço edificado e seu entorno realizados por agente particular ou público no município. O Código de Obra deve primar pela garantia de edificações seguras e saudáveis do ponto de vista urbanístico.

Em relação ao zoneamento, uso e ocupação do solo, os municípios podem dispor de legislações urbanísticas municipais para sua orientação e normatização. A necessidade do estabelecimento de um Plano Diretor municipal é definida pelo Estatuto das Cidades como instrumento básico para orientar a política de desenvolvimento e de ordenamento da expansão urbana do município, no entanto, sua obrigatoriedade cabe apenas aos municípios com mais de 20 mil habitantes. Desta forma, quando necessária a realização de um Plano Diretor, este será norteador e, por sua vez, regulamentado por uma lei específica de uso e ocupação do solo, garantindo que o Município se desenvolva organizadamente conforme o Pano Diretor previa.

A frente de Licenciamento Urbano foi realizada pelo programa Juntos no município de Campinas, com a Falconi Consultores de Resultado como parceira técnica para o aprimoramento de processos. Esta frente teve como objetivo aprimorar os processos de licenciamento de construções, visando tornar o licenciamento mais ágil, transparente e moderno, sem perder a qualidade de análise dos projetos, padronizando o processo para a liberação de alvará de aprovação e execução, adotando regras claras e acessíveis ao público interessado e fortalecendo a comunicação com os cidadãos.

A frente de Licenciamento Urbano enfocou na revisão do macroprocesso de licenciamento urbano, a partir do aprimoramento e otimização de 13 processos envolvidos e da definição de metodologias e ferramentas para acompanhamento e monitoramento dos resultados buscados.

A frente de trabalho para aprimoramento do processo de licenciamento urbano é composta por um conjunto de ações interligadas com a função de otimizar o tempo de aprovação de empreendimentos e reduzir o estoque de processos dentro do órgão público. Para que isso ocorra, é necessário que as partes interessadas tenham a visão sistêmica do processo e que cada secretaria realize sua função de acordo com o planejado, alcançando as metas pactuadas e promovendo o alinhamento entre os diversos órgãos envolvidos.

Considerando que cada município apresenta um fluxo diferenciado de processos para aprovação de projetos, assim como variam o número de secretarias e órgãos públicos envolvidos; foi realizado inicialmente o mapeamento dos processos de licenciamento existentes para, a partir daí, possibilitar o estudo de reestruturação e o planejamento de implantação do processo redesenhado. Foram estabelecidos os indicadores de gestão do processo e metas para diminuir o tempo necessário para emissão de alvarás de construção e reduzir o estoque de projetos dentro do órgão público. A partir da análise do estoque, foi possível elaborar um plano de ações para tratamento, visando liquidar o estoque represado. A última fase da frente constituiu na implantação de novos processos e no controle e captura dos resultados.

Considera-se estoque todo processo com mais de 30 dias corridos da data de sua entrada ou devolução à Prefeitura, sem que tenha sido emitido o Alvará pretendido ou indeferida a solicitação. Assim, um mesmo processo pode entrar e sair do estoque diversas vezes ao longo de sua tramitação. Tal metodologia foi construída de forma que se pudesse fazer um acompanhamento em todo o caminho percorrido de uma solicitação e não apenas em um dado momento, monitorando fases e momentos mais lentos.

O ordenamento jurídico estabelece a obrigação do poder público e da coletividade de defender e preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado. Por conseguinte, o SISNAMA (Sistema Nacional do Meio Ambiente) estabeleceu a possibilidade de municipalização da gestão ambiental, por entender que esta se estabelece como um instrumento essencial na promoção do desenvolvimento urbano e na atividade de urbanização. Para tanto, é necessário que o município regulamente o licenciamento ambiental. Na cidade de Campinas, a municipalização do licenciamento ambiental ocorreu em 2011, através da formalização de consórcio com a CETESB (Companhia Ambiental do Estado de São Paulo) em 2008.

Nesse sentido, a frente de Licenciamento Urbano em Campinas fez vista não apenas à análise urbanística (responsável pela emissão de alvarás de aprovação e execução), como também à análise ambiental (responsável pela emissão de licenças prévias e de instalação e de operação), para que as licenças urbanísticas e ambientais sejam analisadas e expedidas com agilidade, sem sobreposição de competências e funções. A licença ambiental não deve ser confundida com licença urbanística, embora possa ser exigível como ato fundamental para a concessão da licença urbanística. No entanto, em Municípios como Campinas, é perceptível a conexão de uma área com a outra, uma vez em muitos projetos a análise urbanística somente se inicia após uma aprovação ambiental. Assim, não existiria a possibilidade de se tratar de revisão de processos urbanísticos sem a análise sobre os procedimentos de licenciamento ambiental.

Os municípios enfrentam ainda o desafio de aperfeiçoar a legislação incidente para atender as especificidades locais, bem como para adequar as políticas urbanas aos fundamentos da acessibilidade (de pessoas com deficiências, mobilidade reduzidas e idosos). Assim, além do eixo de revisão de fluxos e processos, outro importante eixo da frente de Licenciamento Urbano consiste na revisão da legislação urbanística e, quando o caso, ambiental, para que seja clara, objetiva e em consonância com as leis estaduais e federais, minimizando a possibilidade de divergências de interpretações e evitando que cidadãos e empreendedores tenham dúvidas sobre qual legislação é aplicável. A legislação perde sua efetividade ao longo dos anos e da dinâmica tecnológica. Assim, a revisão é fundamental para garantir o real objetivo da lei e não apenas a existência de burocracias desnecessárias.

Além da revisão da legislação vigente, a prefeitura de Campinas estabeleceu como premissa a criação de um processo mais ágil para aprovação de empreendimentos de baixa complexidade que resultou na Lei de Aprovação Responsável Imediata (ARI), que será apresentada posteriormente.

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Aspectos jurídicos

Por que Licenciamento Urbano?

Para compreender a importância do instrumento do licenciamento urbano e a importância da aplicação da frente para a gestão municipal serão apresentados os principais benefícios de um licenciamento urbano eficaz, dos entraves encontrados para a sua efetiva aplicação, cuja mitigação foi alvo das principais metas desenhadas na frente de Licenciamento Urbano relatadas no texto a seguir. Serão apresentadas ainda as diretrizes norteadoras da frente promovida pela rede Juntos no município de Campinas bem como os principais resultados alcançados.

 

Contexto

Desde a virada dos anos 1960 para os anos 1970 a população brasileira passou de predominantemente rural para majoritariamente urbana. Segundo dados do último censo (CENSO 2010) realizado pelo IBGE, esse número corresponde a mais de 160 milhões de brasileiros, ou seja, mais de 84% da população brasileira vive hoje em áreas urbanas. Esse movimento sócio territorial verificado nas últimas décadas impacta diretamente na capacidade de gestão dos municípios brasileiros. Grande parte da dificuldade está em promover qualidades urbanísticas para a crescente demanda e que atenda a toda sua população.

A regularização de construções por meio dos processos de licenciamento é essencial não apenas ao desenvolvimento urbanístico como também econômico e social: a aprovação de novas áreas comerciais e industriais auxiliam na geração de empregos, dinamizam a economia dos municípios e contribuem para o aumento da arrecadação; a aprovação de novos empreendimentos de habitação de interesse social e de mercado popular são essenciais para a redução do déficit de moradia encontrado em grande parte das cidades brasileiras; para citar alguns benefícios. Assim, o licenciamento de empreendimentos, aplicado em conjunto com uma fiscalização de obras eficiente, se faz essencial para a promoção do bem coletivo e da harmonia social.

A crescente demanda por aprovações de empreendimentos exige das administrações públicas o preparo para responder com agilidade e a necessidade de se fortalecerem na promoção de cidades equilibradas. As administrações públicas enfrentam grandes desafios em relação aos recursos humanos, financeiros e operacionais para executar a gestão urbanística do território. Podemos citar como exemplo a insuficiência de pessoal, aliada a falta de tecnologia da informação que pudesse minimizar os impactos com a redução da sobrecarga de trabalho. Para reverter esse quadro é necessária a otimização dos recursos existentes. O aprimoramento do processo de licenciamento urbano, mote da frente estabelecida, deve-se assim, a necessidade do município em responder ao dinamismo das cidades e a demanda por aprovações de empreendimentos.

A morosidade de resposta das administrações públicas afeta não apenas na capacidade de controle sobre o ambiente urbano construído, como também acomete na eficiência de arrecadação de receitas ao município. Muitas vezes as cidades não acompanham o processo de crescimento da cidade e deixam de arrecadar os impostos devidos.

O alinhamento entre os processos de aprovação de empreendimentos imobiliários permite que o setor da construção civil se torne mais ágil, transparente e moderno. Assim, reduzir o tempo de aprovação de empreendimentos é favorecer o ambiente de negócio do município.

A frente de Equilíbrio Fiscal realizada no município de Campinas levantou como ação para a ampliação de receitas a melhoria do processo de licenciamento urbano no município. A agilidade do processo, além de contribuir com os empreendedores, viabiliza recursos financeiros ao órgão público para promoção de melhorias para os munícipes. A viabilidade de recursos financeiros se mostrou tanto no aumento da arrecadação por meio dos tributos existentes, como no aquecimento da economia local, uma vez que maior agilidade na aprovação de construções, permite a rápida geração de emprego em um dos principais setores da economia brasileira: construção civil e comercial.

Para tanto fez-se necessário propor uma agenda para redesenho e/ou simplificação dos fluxos e processos a fim de promover a desburocratização, transparência, inovação e eficiência nos processos de licenciamento. Considerando-se que a desburocratização favorece a regularização de edificações e, assim, aproxima a cidade formal da cidade real, estabelece-se a necessidade de diálogo entre os setores público e privado, visando estipular regras claras, sem abrir mão do rigor no cumprimento da legislação.

Ainda, no âmbito do proposto pela Frente de Licenciamento Urbano é possível afirmar que o contexto empenhado sobre os recursos humanos e de implementação de ferramentas tecnológicas específicas exigem esforços que por vezes extrapolam o contexto da propositura de um projeto de melhoria, seja pela viabilidade financeira ou política de determinada cidade. Por isso, a frente de Licenciamento Urbano, pensando em sua efetividade, propõe uma revisão completa dos fluxos estabelecidos, crendo na possibilidade de identificação de gargalos de fácil solução e grande impacto no resultado final. Ou seja, acredita-se na existência de situações pontuais, existentes por conta de práticas ultrapassadas, que possam ser resolvidas sem ampla complexidade.

O licenciamento urbano, para ser eficaz, deve ser pauta da agenda política e contar com a articulação entre os três entes – federal, estadual e municipal, eliminando sobreposições de competências e esferas de gestão. Internamente às administrações municipais, faz-se necessário o diálogo entre as diversas secretarias, departamentos, e demais órgãos envolvidos no licenciamento, o alinhamento entre eles e o estabelecimento de uma base única de dados.

O alinhamento entre as diferentes secretarias possibilita a interação entre os diversos técnicos, impactando positivamente sobre a forma de trabalho, estimulando a busca por soluções conjuntas a partir do diálogo, da troca de experiências e das práticas adotadas.Do contrário, qualquer revisão ou melhoria de processo em algum ponto do processo pode repercutir de forma negativa para outro departamento e, a partir daí, o resultado geral ficaria prejudicado.

Assim a inovação, a desburocratização, a agilidade, a transparência e a eficiência nos processos de licenciamento para dinamização econômica, com geração de empregos e maiores ofertas habitacionais foram as diretrizes norteadoras da frente.

Para o secretário Carlos Augusto Santoro, da Secretaria Municipal de Urbanismo de Campinas as novas práticas para análise e aprovação de projetos urbanísticos irão acelerar as aprovações de projeto, conferindo ao mercado as ferramentas gerenciais para que os empresários possam tomar uma decisão mais assertiva.

Os resultados em Campinas foram a redução do tempo de tramitação de processos e a redução da quantidade de processos em estoque. Até agosto de 2015, momento da saída do parceiro técnico, a Prefeitura de Campinas apresentava a diminuição na mediana de tempo de aprovação (o tempo médio que leva entre o interessado protocolar o processo na prefeitura e a validação da prefeitura para a emissão de alvará de aprovação) de 23% em empreendimentos novos considerando todas as solicitações desde 2003. Considerando apenas os processos que entraram em 2015, a redução foi de 50%. A redução da mediana de tempo de aprovação considerando o período de janeiro de 2015 a março de 2016 foi de cerca de 74%.

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Os processos considerados em estoque pela metodologia do parceiro técnico apresentaram redução de cerca de 71%, considerando o período de abril de 2015 até agosto de 2015, momento da saída do parceiro técnico, e de 88% considerando de abril de 2015 a março de 2016.

Ainda, como demonstrado em gráfico mais recente, percebe-se uma estabilização do processo com algumas variações, porém entorno da meta proposta de 35 dias.

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Em relação à emissão da licença ambiental foi verificado o tempo médio de 40 dias pelo sistema utilizado pela Secretaria do Verde, Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável do Município de Campinas, representando uma redução de cerca de 85% no período de março de 2016 em referência à média obtida nos anos de 2013 e 2014.

Um conjunto de ações foi desenhado para ocorrer simultaneamente em diversos setores e possibilitar o sucesso dessa frente. Ao todo, 13 processos foram reprojetados, desdobrando-se em 162 ações, que visavam eliminar 81 etapas, dispensar documentos desnecessários ou solicitados em duplicata e alinhar as diversas secretarias envolvidas.

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As ações realizadas enfocaram: o diálogo do poder público com os empreendedores, visando a boa comunicação e a transparência de processos; a revisão e aprimoramento de fluxos e processos; a informatização, visando a adoção de um cadastro unificado e maior transparência ao interessado; os investimentos em recursos humanos e a revisão da legislação existente.

Os quadros abaixo oferecem uma visão das principais ações:

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Para essa frente foram estabelecidos como macro-processos de apoio: a auditoria, o acompanhamento de resultados, o apoio jurídico, a gestão de informação e a gestão de TI (Tecnologia da Informação), além da revisão detalhada de cada fluxo processual existente.

A frente de Licenciamento Urbano conta com uma sistemática de acompanhamento periódico de resultados, realizado a partir de diversas ferramentas e recursos tecnológicos que servem de apoio às análises e promovem uma maior informatização do processo. A sistemática e as ferramentas serão apresentadas nos itens Pessoas e Metodologia, respectivamente.

No município de Pelotas, participante do Juntos, o processo de informatização do licenciamento urbano foi precedido do mapeamento dos 28 processos envolvidos (como aprovação de projetos, regularização de obras, alinhamentos prediais). Esses processos foram redesenhados e hoje podem ser acompanhados para análise dos tempos e ações, responsabilidades e respostas em relação a deferimentos ou não dos processos licenciatórios. Envolve a Secretaria de Coordenação, Estratégia e Gestão, a Secretaria de Gestão da Cidade e Mobilidade Urbana (SGCMU), a Secretaria de Qualidade Ambiental (SQA), o Serviço Autônomo de Saneamento de Pelotas (SANEP), a Secretaria de Saúde (SMS-Vigilância Sanitária), a Secretaria de Cultura (Secult), além de outras eventuais participantes no processo de análise.

Simplificado (LC nº 110 de 13 de julho de 2015). O objetivo é desburocratizar as aprovações de projetos, permitindo que o alvará de aprovação seja emitido antes da licença ambiental prévia. Com isso o interessado pode registrar em cartório o empreendimento, muitas vezes necessário para a busca de recursos que viabilizem o projeto.

A Lei de Aprovação Imediata Responsável (ARI), sancionada em julho de 2015, estabelece critérios para aprovação automática quando o proprietário do imóvel, o autor do projeto e o responsável técnico assumem responsabilidade pelo cumprimento da legislação edilícia vigente e pela documentação apresentada. Esse procedimento vale para projetos de baixa complexidade e reduz para 3 dias úteis a emissão de alvará para projetos de edificações unifamiliares e de comércio e serviços de pequeno porte. A solicitação só pode ser protocolada com a apresentação de todos os documentos exigidos. A ARI preconiza a redução de procedimentos e atribui confiança e credibilidade aos profissionais da construção civil.

Até março de 2016, a ARI correspondeu a 11% do total de alvarás de execução emitidos pela Prefeitura de Campinas, índice que deve aumentar conforme o procedimento se torne mais conhecido entre os interessados. Os processos que foram protocolados pela lei da Aprovação de Responsabilidade Imediata (ARI), apresentam mediana de tempo de aprovação de um dia, portanto ficaram dentro da meta estabelecida pela prefeitura, que era de três dias.

Para os municípios menores, ou ainda, com escassez de recursos humanos, financeiros e operacionais, uma possibilidade que se vislumbra é sua articulação a partir de consórcios intermunicipais. Os consórcios A ARI surgiu da premissa de que o Município dispende muitos recursos com fiscalizações que poderiam ser feitas ao final da obra. A partir de então, inverte-se a lógica existente e outorga-se ao interessado credibilidade para a conformidade de sua obra com a legislação vigente. Quando da finalização da obra, antes da emissão do Certificado de Conclusão de Obras, será feita uma fiscalização, garantindo a conformidade da obra. A lei, ainda, prevê a punição dos responsáveis técnicos quando da não conformidade ou fraudes detectadas.

Até outubro de 2017, a ARI correspondeu a 14% do total de alvarás de execução emitidos pela Prefeitura de Campinas, índice que deve aumentar conforme o procedimento se torne mais conhecido entre os interessados. Os processos que foram protocolados pela lei da Aprovação de Responsabilidade Imediata (ARI), apresentam mediana de tempo de aprovação de um dia, portanto ficaram dentro da meta estabelecida pela prefeitura, que era de três dias.

intermunicipais são parcerias entre municípios para a realização de ações conjuntas, incrementando a qualidade dos serviços públicos prestados à população. Costumam atender ações de infraestrutura comum como: saneamento, energia elétrica ou implantação de uma estrada. No entanto, pode se configurar como uma ferramenta de alcance também para a gestão do território ao possibilitar o compartilhamento e alinhamento dos recursos de cada município para a efetividade do licenciamento urbano.

 

 

Está com dúvida? Você pode sempre interromper a leitura na trilha e deixar perguntas no espaço abaixo. Para isso você precisa estar cadastrado na plataforma. Direcionaremos sua pergunta para especialistas no tema e responderemos em breve. 

 

Dúvidas

Bruna Santos

Gostaria de saber sobre o papel da IMA nessa frente. Em Campinas, qual foi o papel da empresa de tecnologia? 

Governança | Licenciamento Urbano

Modelo de Governança

O desempenho de uma organização é melhorado a partir do foco em seus principais desafios, considerando três níveis de gestão: estratégico, tático e operacional. A partir deles, são definidos o acompanhamento e a tomada de decisão. No patamar mais alto, o estratégico, é onde são definidos os principais objetivos e é realizado o planejamento.

O nível intermediário é o tático, em que são definidas as diretrizes e é realizado o gerenciamento das ações. O último nível é o operacional, no qual é acompanhada a rotina.

Essa estrutura é uma forma de visualizar a organização sob a ótica das práticas gerenciais, que se complementam e auxiliam no alcance de resultados de curto, médio e longo prazo.

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Diferenças entre os níveis de gestão

O fluxo de informações é realizado duplamente, uma de cima para baixo (top-down) e outra de baixo para cima (bottom-up). Por exemplo, as diretrizes e as validações são definidas pelo nível estratégico e desdobradas nos seguintes; enquanto as análises e ações são executadas pelo operacional e sobem para outros níveis.

A implantação da frente de Licenciamento Urbano envolve novas formas de acompanhamento e novas tarefas para alguns servidores e gestores. Para que esse processo de transformação cultural não receba resistências por parte dos envolvidos, é relevante que a comunicação e disseminação de informações sejam constantes e instrutivas, indicando os benefícios gerais. O benefício e entendimento das ações por parte dos servidores diminuem as inseguranças com a frente.

Importante salientar que o bom funcionamento do projeto exigiu uma integração grande entre os três níveis de gerenciamento, permitindo envolvimento de servidores do nível operacional em questões estratégicas e de apontamento de ações de melhoria. Em poucas palavras, os servidores técnicos apontaram ações necessárias que foram validades, em momento posterior, pelos agentes de nível estratégico.

Nos tópicos seguintes, serão abordados a sistemática de acompanhamento e os perfis recomendados para alguns grupos. 

 

Governança | Sistemática de Acompanhamento da frente de Licenciamento Urbano

Para um acompanhamento consistente das ações, foi desenvolvida uma sistemática de reuniões classificadas por níveis – chamados de N3, N2 e N1. Cada um está condicionado a um grau de decisão: o N3 é o operacional, o N2 é o tático e o N1 é o estratégico. A sistemática é uma das principais inovações da frente, pois gera integração de processos que anteriormente ocorriam de forma isolada.

Estas reuniões devem ocorrer mensalmente, sempre em sequência, de acordo com o grau decisório – primeiro N3, depois N2 e, por último, N1. A organização dessas reuniões deve ser feita pelos multiplicadores, sob a coordenação do Comitê Gestor. Para acompanhamento das frentes na rede de municípios parceiros do Juntos, a equipe da Comunitas costumeiramente acompanha as reuniões de N2 e N1, mas também pode participar das reuniões de N3, quando necessário.

Para um bom funcionamento das atividades de acompanhamento, é imprescindível a participação e o envolvimento das lideranças, principalmente do prefeito, nas decisões e na legitimação da estratégia. A liderança dos secretários do Comitê Gestor e do prefeito é o principal elemento de engajamento da frente. A N1 é a reunião mais importante da estrutura e sua periodicidade deve ser mantida, levando sempre em consideração a agenda do prefeito.

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Pirâmide de Acompanhamento

Na frente de Licenciamento Urbano em Campinas um diferencial foi a incorporação da Secretaria de Gestão e Controle e da Chefia de Gabinete no âmbito decisório, junto com o Comitê Gestor. A primeira teve papel essencial na operacionalização da frente e acompanhamento do projeto, já a segunda teve papel de articulação e foi responsável pelo acompanhamento das ações com dificuldades de execução no plano. Os agentes das duas secretarias foram atuantes nos 3 níveis de decisões e reuniões, tendo atividade em todas as pontas e conferindo integração aos anseios e expectativas de cada nível.

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Reuniões N1, N2 e N3 da frente Campinas e seus participantes

Para que os participantes se organizem com antecedência, recomenda-se que o calendário de reuniões seja antecipadamente planejado. Remarcações, mudanças e cancelamentos devem ser realizados em último caso, para que se evite a dispersão da equipe e o não cumprimento de ações e responsabilidades definidas previamente.

Governança | Papeis e Responsabilidades da frente de Licenciamento Urbano

Todos os envolvidos em uma frente de atuação precisam saber qual é o seu papel e a sua responsabilidade nesse esforço. Quando há uma definição clara de quais são as responsabilidades e as funções dos envolvidos, as possibilidades de atritos devido às sobreposições das ações são reduzidas. Com os papéis e responsabilidades assumidos e bem executados, além do próprio engajamento dos envolvidos, as atividades serão sustentáveis e duradouras.

Para a execução da frente de Licenciamento Urbano nos municípios é necessária a criação de um grupo de trabalho para acompanhamento, participação das reuniões, definição de estratégias, entre outras atividades. O grupo é composto por diversos atores, que têm as seguintes funções:

  • Prefeito: principal liderança no município, participa das reuniões de N1, validando todas as ações definidas nos níveis anteriores e recebe reportes do Comitê Gestor, quando necessário.
  • Comitê Gestor: é o responsável pela coordenação do projeto. Seus membros devem ser indicados pelo prefeito e normalmente são os secretários que lideram as secretarias maiores e/ou responsáveis pela gestão ou administração da prefeitura. Tem como principais atribuições: participar das reuniões de acompanhamento; conduzir as reuniões de N1; garantir alinhamento estratégico das ações; avaliar o andamento das ações no que se refere a cumprimento dos prazos e às estruturas organizacionais (papéis e responsabilidades, alinhamento conceitual, escopo, riscos e objetivos estabelecidos no redesenho dos processos) bem como avaliar resultados e caso necessário, propor contramedidas; avaliar o desempenho e os relatórios de desvio de todos os processos; apoiar a interface entre departamentos e secretarias da prefeitura, resolvendo conflitos; atuar como facilitador entre os principais envolvidos na execução das ações; aprovar ou reprovar as solicitações de mudança propostas; interromper, suspender ou cancelar ações que estejam em desacordo com o produto esperado ou desalinhados com a estratégia da prefeitura.
  • Gestores de Entidade (secretários): são os secretários que lideram as secretarias envolvidas no processo de licenciamento urbano e quando aplicável, o licenciamento ambiental. Tem como principais atribuições: participar das reuniões de N1, garantir a disponibilidade de dados e das equipes de trabalho; avaliar o desempenho e os relatórios de desvio na sua secretaria, propor novas ações e apoiar a condução das ações.
  • Gestores de processos: responsáveis pelo acompanhamento dos processos redesenhados e das ações derivadas. Tem como principais atribuições participar das reuniões táticas, estratégicas e operacionais; propor novas ações ou seu cancelamento; visar o cumprimento dos objetivos compactuados; consolidar as análises e a priorização de desvios; conduzir os relatórios de desvios; descrever as ações, desenvolver e atualizar os planos de ação para correção de anomalias/desvios durante a execução, estabelecer ações de prevenção ou mitigação conforme necessário, identificar oportunidades; propor ações junto às equipes para alcançar as metas; comunicar avanços, atrasos ou outras quaisquer mudanças no plano de ação ao Comitê Gestor.
  • Equipes da prefeitura: atuam no dia-a-dia das ações. Suas atribuições englobam a execução dos planos de ação, a elaboração de relatórios técnicos de desvios e a participação nas reuniões de acompanhamento.
  • Multiplicadores (ou pontos focais): Responsáveis pela atualização dos dados dos planos de ação. Tem como principais atribuições: coletar e analisar informações e dados; realizar o diagnóstico da situação atual, mapear os processos priorizados; sugerir e elaborar em conjunto com os gestores de processos os planos de ação para solução de dificuldades identificadas, ou para reavaliação de cronogramas de execução das atividades; realiza a medição de desempenho e elaborar o reporte de status das ações de acordo com periodicidade estabelecida e enviar às partes interessadas declaradas no plano de projeto; facilitar o entendimento do projeto pelos agentes mais importantes; registrar as ações aprendidas no processo e avaliar qualitativa e quantitativamente o desenvolvimento do projeto até o seu término; elaborar a agenda e organizar as reuniões, conduzir as reuniões. Importante salientar a relevância da presença de algum membro representando a autoridade do gabinete do prefeito neste papel para conferir legitimidade e autoridade quando do momento de tomada de decisões menores, porém que podem gerar divergências em um grupo tão grande.

Governança | Perfis para a Composição de Grupos de Trabalho da frente de Licenciamento Urbano

Perfis para a Composição de Grupos de Trabalho

É importante para a frente que todos os servidores da prefeitura sejam comunicados do andamento e dos próximos passos do projeto reforçando o engajamento. O Comitê Gestor deve analisar uma série de critérios para selecionar os integrantes dos grupos de trabalho, como confiança e receptividade aos processos. Além disso é recomendada a participação de profissionais de carreira para garantia da sustentabilidade do programa.

Gestores de processos: ter conhecimento técnico para acercar o gerenciamento do plano de ações; ter comprometimento e persistência em apoiar a mudança de cultura e o cumprimento das reuniões de nível. Ter autonomia reconhecida para solicitação de informações e acompanhamento das metas junto às equipes da prefeitura.

Equipes da prefeitura: são aqueles que atuam no dia a dia das ações. Precisam ter conhecimento técnico para interpretar e analisar os processos. É importante que sejam proativos e hábeis em trabalhar com prazos.

Multiplicadores (ou pontos focais): ter elevado conhecimento técnico do processo, ter análise crítica e ser aberto a mudanças no processo. Ter espírito proativo e criativo. Preferencialmente ter conhecimento sobre gerenciamento de projetos.

Na frente realizada em Campinas o Comitê Gestor foi composto pela Secretaria Municipal de Administração (SMA), Secretaria Municipal de Gestão e Controle (SMGC) e Secretaria Municipal de Chefia de Gabinete do Prefeito (SMCGP). Esta última teve papel importante como facilitadora da frente, pela elevada capacidade de relacionamento interpessoal e de negociação para gestão de conflitos. Além das secretarias que compõem o Comitê Gestor, outras secretarias municipais participaram da frente por estarem relacionadas ao licenciamento urbanístico e ambiental. Foram elas: Secretaria Municipal de Urbanismo (SEMURB), Secretaria Municipal do Verde, Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (SVDS); Secretaria Municipal de Planejamento e Desenvolvimento Urbano (SEPLAN); Secretaria Municipal de Infraestrutura (SEINFRA); Secretaria Municipal de Assuntos Jurídicos (SAJ); Secretaria Municipal de Finança (SMF) e Secretaria Municipal de Habitação (Sehab). A frente envolveu no total cerca de 80 pessoas na Prefeitura de Campinas.

Alguns órgãos da administração pública externos à prefeitura também foram envolvidos na frente de Licenciamento Urbano: a Sociedade de Abastecimento de Água e Saneamento S/A (SANASA); a Empresa Municipal de Desenvolvimento de Campinas (EMDEC); a Informática de Municípios Associados S/A (IMA); o Conselho de Defesa do Patrimônio Cultural de Campinas (CONDEPAC) e a Companhia Ambiental do Estado de São Paulo (CETESB).

Um importante fator de sucesso da frente foi o trabalho integrado realizado por todos os envolvidos, garantindo o alcance de resultados.

Um dos grandes desafios para as prefeituras, após a saída do parceiro técnico, é a repactuação de metas nos novos ciclos que se iniciam. As novas metas precisam ser negociadas com todos os órgãos participantes da frente. Isso é importante, pois dessa forma as resistências são reduzidas e o engajamento dos servidores tende a ser mais alto. A manutenção das rotinas e metodologia de trabalho, bem como o envolvimento dos principais articuladores, como secretários e prefeitos, são peças-chave na sustentabilidade do trabalho e importante para o sucesso e continuidade das ações.

Na frente de Licenciamento Urbano em Campinas a Secretaria Municipal de Gestão e Controle assumiu o papel realizado pelo parceiro técnico após a saída deste, mantendo a metodologia, a coleta de dados atualizados junto a outras secretarias, a entrega dos relatórios em dia e a preparação das reuniões de níveis. Essa manutenção de procedimentos e prazos, juntamente com a proatividade das lideranças, foi essencial para a sustentabilidade do trabalho desenvolvido.

Outro recurso interessante no andamento da frente é o incentivo da criatividade e da inovação nos órgãos envolvidos. Isso porque, dessa forma, os servidores terão liberdade de propor soluções para melhorias e priorização de programas e ações, tornando a frente uma solução coletiva.

É necessário que todos os agentes de mudança estejam preparados e engajados para a condução do novo processo. O engajamento dos servidores e a receptividade a mudanças são fatores que facilitam a aplicabilidade e a sustentabilidade da frente.

Para o secretário Silvio Bernardin, da Secretaria de Administração do município de Campinas, o sucesso da frente de Licenciamento Urbano pode ser verificado pelo envolvimento dos servidores em criar um processo mais ágil e transparente. O compromisso e a participação destes garantiu a perenização do projeto na prefeitura após a saída do parceiro técnico.

Além disso a comunicação possui um papel importante no processo cultural, pois a partir de campanhas internas e informes o compartilhamento de informações dá transparência, conhecimento e a sensação de pertencimento e participação nos processos aos servidores. Ou seja, é preciso que a prefeitura se comprometa com a transformação da cultura organizacional interna, difundindo conceitos de eficiência e controle de resultados.

É imprescindível ter a capacidade necessária de se analisar criticamente os métodos e processos de trabalho e também o acompanhamento das metas pactuadas. O suporte das lideranças da frente e dos setores envolvidos é de grande importância para a disseminação do método e mudança de cultura.

Para garantir a perenização do projeto são primordiais o compromisso e a participação ativa dos agentes de mudança, particularmente no período de transição, quando a responsabilidade pela continuidade da frente passa a ser exclusivamente das prefeituras.

Para perenidade das ações, além de serem designados responsáveis pela frente nos municípios após a saída do parceiro técnico, é sugerida a criação de Comitês de Sustentabilidade. O grupo é composto predominantemente por servidores já envolvidos com a frente em andamento e também por outras pessoas engajadas e dispostas a contribuírem mais ainda para a continuidade das ações. É importante ressaltar que os participantes do Comitê necessitam ter bom relacionamento e influência entre os departamentos e secretarias.

Em linhas gerais, as atribuições do Comitê de Sustentabilidade são:

• Dar continuidade as ações já implementadas pela frente;

• Zelar pela manutenção da qualidade na execução;

• Organizar as reuniões de nível, mantendo o foco e objetividade;

• Estabelecer prazos e tarefas definidas, com a indicação de responsáveis.

Com isso o grupo conseguirá garantir o alinhamento e o andamento dos trabalhos, assim como monitorar e aprimorar as ações sistêmicas. Outros pontos positivos são a validação de modelos de gestão, a estruturação de soluções para replicabilidade e uma maior gestão do conhecimento adquirido pelas práticas.

O êxito na continuação do projeto compreende coletivizar e comprometer pessoas com as novas ideais, com os resultados e com os benefícios que o trabalho gera para os cidadãos.

Em alguma fase do desenvolvimento da frente de Licenciamento Urbano é possível que as cidades tenham que lidar com mudanças nos quadros das equipes envolvidas na frente. Comitês Gestores enfrentam situações diversas, sendo uma das principais causas da mudança a incompatibilização e resistência de alguns servidores indicados com conceitos e técnicas apresentadas na frente. Outra situação também é a incorporação dos servidores comissionados na frente de Licenciamento Urbano, mesmo com a recomendação de que sejam escolhidos os servidores de carreira, pois há uma maior garantia da perpetuidade mesmo com uma mudança de gestão no município.

Em todas as situações que possam ocorrer o Comitê Gestor deve agir rapidamente, acionando um processo claro e bem definido de sucessão dos servidores, pois caso contrário a sustentabilidade da frente poderá ser ameaçada. De maneira antecipada o comitê gestor deverá solicitar ao servidor a documentação dos processos e histórico de suas ações, objetivando não perder os dados. O substituto deverá receber instruções e treinamento adequado para que não tenha grandes dificuldades.

Todas as ferramentas e históricos devem ser repassados ao substituto, além de ter o contato de algum outro servidor que atue na frente há mais tempo para apoio a dúvidas.

Segundo Carlos Augusto Santoro, secretário de Urbanismo do município de Campinas, um ponto fundamental foi a chamatória de todos os funcionários das secretarias envolvidas para tomarem ciência da frente de Licenciamento Urbano. A ação visou engajar os funcionários e comprometê-los com o alcance das metas compactuadas, mesmo com mudanças na gestão municipal.

Como qualquer mudança de cultura, podem existir resistências e dificuldades a serem enfrentadas neste processo. Mas a constância do envolvimento dos servidores e secretarias pode reverter as dificuldades encontradas. Os servidores, sobretudo, precisam se sentir presentes e responsáveis pelas ações da frente. Somente com treinamento, engajamento dos servidores e comunicação adequada a continuidade da frente de Licenciamento Urbano será preservada.

A Comunitas, a partir de sua frente de Sistematização e Sustentabilidade, apoia os municípios participantes da rede Juntos na transição das frentes do parceiro técnico para os servidores, a partir de diagnósticos, monitoramento, proposição e orientação de ações ao parceiro técnico. O intuito é sempre promover autonomia aos servidores e mitigar ao máximo os impactos da saída da consultoria. O acompanhamento das reuniões e resultados é realizado pela Comunitas mesmo após a prefeitura ter assumido os processos.

Metodologia da frente de Licenciamento Urbano

Para a implantação da frente de Licenciamento Urbano é necessário realizar o mapeamento dos processos envolvidos na emissão de alvarás para os empreendimentos, a fim de entender a estrutura e a legislação incidente e verificar e detectar as oportunidades de melhoria. O diagnóstico se estabelece como a primeira etapa para identificação do problema e é o ponto inicial para qualquer frente executada nos municípios do Juntos. A partir do entendimento de como está o cenário, condições podem ser avaliadas e planejadas para que se formalizem as metas.

O método traz uma mudança da visão da estrutura da prefeitura que é inicialmente, departamental e pouco integrada, e com cada secretário responsável pelo seu tema. Com essa metodologia, a visão passa a ser matricial, em que todos podem visualizar as semelhanças e a eficiência de todos os processos necessários ao licenciamento urbano, ou seja, passam a visualizar o todo e a estrutura atua de forma integrada. Só com o envolvimento e o comprometimento de todos é que os resultados são alcançados.

As ferramentas utilizadas na frente de Licenciamento Urbano são:

 

 

Ferramentas | Diagnóstico da Situação Atual e Licenciamento Urbano

Diagnóstico da Situação Atual

A elaboração do diagnóstico da situação atual depende da realização de entrevistas com secretários das pastas envolvidas no processo de aprovação de empreendimentos; na elaboração da cadeia de valor e na análise das informações coletadas.

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Fase de diagnóstico: Realização de entrevistas com secretários das pastas envolvidas no processo de aprovação de empreendimentos, elaboração da cadeia de valor e análise das informações coletadas

(Sehab); Secretaria Municipal de Administração (SMA). Também participaram três órgãos da administração pública externos à prefeitura (SANASA, IMA e EMDEC).

A partir da análise dos dados e das entrevistas realizadas é possível desenhar a cadeia de valor (fluxo de valor definido pelo conjunto de atividades necessárias para viabilizar o produto até a entrega ao usuário final)  e a cadeia de processos (processos pelos quais o produto a ser entregue é desenvolvido)  envolvidas no licenciamento urbano (o que envolve desde o cadastramento da gleba à emissão de alvará de uso) e a partir destas identificar qual macroprocesso possui a maior quantidade de solicitações. A partir dos desdobros dos macroprocessos pode-se identificar o processo dentre esses com maior impacto na realização do licenciamento urbano. A identificação inicial do cenário em que a prefeitura está inserida é o ponto de partida para entendimento do problema. Para a definição das metas de melhoria dos processos alia-se ao diagnóstico da situação atual o levantamento de históricos da prefeitura ou benchmarks.

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Figura: Cadeia de Valor identificando as atividades desde cadastramento da Gleba à emissão de alvará de uso da Prefeitura de Campinas

 

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Figura: Exemplo dos desdobramentos dos processos de aprovação de empreendimento à análise ambiental e urbanística da frente de Licenciamento Urbano em Campinas

Os dados também são coletados para entendimento de estoque de processos. A análise dos dados dos processos permite o levantamento da mediana do tempo de aprovação, as entradas e saídas de processo e quantos desses ficam arquivados. Em relação à análise ambiental obtém-se o número de licenças de permissão e de instalação emitidas para obter o balanço do estoque.

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Figura: Levantamento do estoque na análise urbanística

O levantamento de dados históricos de liberação de alvarás de construção e licenças prévias e de instalação permite a análise a partir do tipo de empreendimento e por secretarias.

Ferramentas | Identificação de Gargalos e Impactos no Licenciamento Urbano

Como identificar gargalos e impactos?

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Fase de mapeamento dos processos priorizados: Identificação das desconexões, disfunções, retrabalhos e tecnologia e capacitação envolvidas

A partir do diagnóstico é possível analisar o fenômeno e mapear os processos, verificando as desconexões, as disfunções, os retrabalhos existentes e a tecnologia e capacitação envolvida.

Nessa fase é possível realizar a listagem inicial das inconsistências, dos principais gargalos e a análise da legislação pertinente que serão essenciais na definição das metas. Também é possível identificar as causas e na elaboração dos planos de ação.

 

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Exemplos de inconsistências encontradas na frente de Licenciamento Urbano:

 

Fase de reprojeto dos processos mapeados e da estrutura: compactuadas as premissas e estabelecido o novo desenho dos processos priorizados com base no mapeamento dos processos.

Para implementação da frente de Licenciamento Urbano são utilizadas diversas ferramentas gerenciais para um acompanhamento sistemático das ações e eventuais correções necessárias.

Serão introduzidos métodos e ferramentas gerenciais como: PDCA (em português: planejar, fazer, verificar e agir), os relatórios de desvios, Curva S e Diagrama de Ishikawa. Antes de apresentá-las, é importante que sejam definidos alguns conceitos específicos que são utilizados na frente:

  • Mediana de tempo de aprovação: tempo médio que leva entre o interessado protocolar o processo na prefeitura até a emissão de alvará de uso. É expresso em número de dias.
  • Fluxo de entrada e saída de estoque: diferença entre o número de processos que saem em relação aos que entram em estoque.
  • Meta: é o valor atribuído como objetivo a ser executado. É uma discussão da visão futura. Na frente de Licenciamento Urbano é a estimativa do tempo ideal (mediana de tempo) de conclusão dos processos do modelo de negócio imobiliário. Esses valores são acordados durante o planejamento do projeto e são criados a partir dos valores compactuados pelo comitê gestor. Toda meta precisa ter um valor e um prazo. São desenvolvidas metas mensais para acompanhamento.
  • Executado (realizado): é a mediana medida de tempo de aprovação durante um ciclo de acompanhamento mensal. É a partir do realizado que são auferidos o cumprimento ou não da meta.
  • Desvio: indica se a meta foi atingida ou não. Se o desvio for negativo, a meta não foi atingida e são necessárias ações corretivas para redução ou eliminação do desvio no mês seguinte.
  • Ganho: é o resultado da diferença entre a meta e o realizado. É a partir deste valor que se mede o desempenho do projeto.
  • Padrão: Compromisso documentado, utilizado em comum e repetidas vezes pelas pessoas relacionadas a um determinado trabalho.
  • Padronização: Conjunto de atividades sistemáticas para estabelecer, utilizar e avaliar padrões quanto ao seu cumprimento, à sua adequação e aos seus efeitos sobre os resultados.

A frente de trabalho em Campinas teve duração de 12 meses com o parceiro técnico, e para que os objetivos da melhoria fossem atingidos, utilizou-se de quatro marcos de planejamento: a Estruturação dos indicadores e metas do processo; a Reestruturtação organizacional e do processo de aprovação de empreendimentos; o tratamento do estoque represado de aprovações e o controle e captura dos resultados. Assim, após as análises e identificação de oportunidades, metas e critérios foram elaborados com o intuito de minimizar os gargalos encontrados e promover a agilidade no processo de licenciamento.

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Figura: Marcos de planejamento da frente de Licenciamento Urbano em Campinas. A Etapa 1 (Diagnóstico da situação atual) corresponde ao marco 1 e 3.1. A Etapa 2 (Mapeamento dos processos priorizados) corresponde ao marco 2.1. Já a etapa 3 (Reprojeto dos processos mapeados e da estrutura) corresponde aos marcos 2.2; 2.3; 3.2 e 4

Para o município de Campinas foram selecionados como indicadores (Marco 1.1): a mediana do tempo de aprovação por protocolo, a mediana do tempo de aprovação por protocolo e por tipo e a mediana do tempo de aprovação por protocolo e secretaria.

Em relação ao estoque represado estabeleceu-se como indicadores (Marco 3.1): o acompanhamento do número de entradas de protocolos, o número de protocolos aprovados ou arquivados; o número de licença de instalação solicitadas e emitidas e o número de licenças de instalação pelo sistema LAO solicitadas e emitidas.

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Figura: Indicadores da frente de Licenciamento Urbano de Campinas

Ao analisar a mediana do tempo de aprovação por tipo de empreendimento e por secretaria, pode se verificar os gargalos existentes (Marco 2.1) e conduzir o redesenho dos processos de acordo com os focos prioritários (Marco 2.2). Com a compreensão do cenário é possível localizar as oportunidades e gerar metas. As metas são então definidas por secretaria e por tipo de empreendimento (Marco 1.2). Desse modo propõe-se uma avaliação qualitativa preliminar da intensidade dos impactos dos gargalos em cada tipo de empreendimento, para padronização dos esforços na etapa seguinte.

Em Campinas verificou-se que o processo com maior número de solicitações correspondia  ao processo de aprovação de empreendimentos. Este processo tem quatro sub-processos relacionados: aprovação de regularização, aprovação de demolição, aprovação de reformas e aprovação de novos empreendimentos, sendo que o último corresponde a 70% da demanda. Na análise de estoque represado verificou-se o acúmulo de processos junto a Secretaria Municipal de Urbanismo (SEMURB), secretaria chave do processo de licenciamento. Apesar do gargalo ter sido identificado no macroprocesso de aprovação de empreendimentos, a pedido do Comitê Gestor, os redesenhos de processos envolveram também o macroprocesso de cadastramento de gleba e de parcelamento do solo.

Na frente de Licenciamento Urbano em Campinas ficou definido como meta a redução de cerca de 47% (de 61 dias para 35 dias) a mediana do tempo de aprovação de novos empreendimentos imobiliários na Prefeitura, isso envolveu a análise urbanística (para emissão de alvará de aprovação e de execução) e a análise ambiental (emissão de Licença Prévia e de Instalação).  Outra meta visou a eliminação de todos os processos de aprovação de empreendimentos na SEMURB, das tipologias unifamiliar e comercial, com mais de 30 dias sem decisão de alvará de execução.

Em relação ao licenciamento ambiental, a frente de Licenciamento Urbano buscou atender aos prazos de emissão da licença prévia e de instalação estipulado por decreto municipal. Assim a Licença Prévia teve como meta o prazo de 60 dias para análise e seu deferimento ou não (desconsiderado do prazo o período durante o qual o processo fica sob responsabilidade do interessado). Antes esse prazo correspondia a uma média de 179 para o período de 2013 e 2014. Para a Licença de instalação a meta foi estabelecida de 30 dias ante a média de 275 dias levantada no período de 2013 e 2014.

Após a definição das metas é estabelecido o plano de ações. O Plano de ação (marco 2.3  e 3.2) é gerado a partir da análise dos processos atuais e levantamento das melhorias possíveis e necessárias (marcos 2.1 e 2.2).Para cada processo é estabelecido um gestor de processo, que deve assegurar a implementação do plano de ações estabelecido e validado pelo Comitê Gestor. A realização de todas as ações previstas no plano irá possibilitar o alcance das metas estabelecidas e das melhorias propostas.

Os resultados foram sujeitos a sistemática de controle e captura para monitorar eventuais desvios e tomar as medidas necessárias, bem como observar a eficácia dos processos redesenhados e os resultados alcançados.

O acompanhamento permite que sejam percebidos os sintomas das falhas que podem vir a ocorrer durante a execução do plano de ação.

Na frente de Licenciamento Urbano o método de gestão do PDCA é de uso contínuo na verificação de desvios que impactam negativamente no andamento das ações e na busca de contramedidas. Na metodologia do parceiro técnico, quando o projeto se encerra e se torna uma rotina, o PDCA se torna um SDCA (Standard, Do, Check e Act; em português: Padronizar, Fazer, Verificar e Agir). O SDCA tem como função manter os resultados obtidos.

Na sistemática de acompanhamento estão previstas a verificação dos resultados e do status das ações, bem como a execução de ações corretivas com um novo giro do ciclo PDCA e a padronização das boas práticas.

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Figura: Sistemática de Acompanhamento utilizada pelo parceiro técnico na frente de Licenciamento.Urbano de Campinas

Ferramenta | Relatórios de Desvios e Licenciamento Urbano

Relatórios de Desvios

Caso as metas não sejam alcançadas é necessário avaliar quais fatores contribuíram para esses desvios. Após a análise, são adotadas medidas corretivas para que o desvio não ocorra novamente no mês seguinte. Os Relatórios de Desvios são documentos elaborados todas as vezes que forem observados desvios em relação às metas acumuladas.

Para uma análise mais visual, são utilizados faróis de cumprimento ou não das metas: quando há cumprimento da meta, o farol é verde; quando não se alcança a meta o farol se torna vermelho.

No relatório devem constar os desvios, quais foram os fatores que mais influenciaram para o resultado negativo e quais ações serão propostas para que as causas sejam corrigidas. As ações devem ser validadas pelo Comitê Gestor e pelo prefeito para que, após isso, sejam realizadas. O espaço para validação das ações são as reuniões de nível mensais.

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Figura: Exemplos de faróis da Frente Campinas

O plano efetivo é aquele que contém medidas para eliminar ou minimizar as causas fundamentais. É importante que os planos indiquem a causa do desvio com orientação para a solução do mesmo, com clareza e objetividade e, por fim, um prazo de ação real e adequado.

O Plano de Ação, que tem como objetivo atacar os desvios, deve conter o cronograma de ações que serão tomadas, os responsáveis, os recursos alocados e as formas de acompanhamento.

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Figura: Elaboração do Plano de Ação

Na frente Licenciamento Urbano no município de Campinas, a visão (numérica e gráfica) dos resultados foi utilizada para indicadores de estoque, tempo de aprovação de empreendimentos e para ações (com plano de ação e gerenciamento de ação), permitindo uma rápida apreensão dos resultados alcançados e dos desafios a serem enfrentados.

Para a identificação de causas e a elaboração de planos de ação, o parceiro técnico lança mão de diversas ferramentas da administração: Diagrama de Pareto, Diagrama de Ishikawa e os 5 Porquês, que serão explicados a seguir. A partir desses passos, é gerado um relatório de desvios com ações para correção desses problemas, que serão executadas no mês seguinte.

A análise da causa visa que os sintomas das falhas que podem vir a ocorrer durante a execução do plano de ação sejam percebidos.

Independentemente da ferramenta, os desvios são tratados para que se alcancem as metas pactuadas. Caso as causas dos desvios não sejam identificadas e tratadas, a probabilidade do não atingimento das metas será maior. Os passos gerais para o tratamento de desvios são:

  • Verificar um número abaixo da meta entre os resultados mensais ou acumulados dos pacotes. Este estará sinalizado com o farol vermelho;
  • Avaliar todas as contas que compõem o pacote e que apresentam desvio no mês ou acumulado;
  • Analisar o desempenho de cada indicador até o maior nível de profundidade necessário;
  • Analisar as ações propostas e sua execução, e se elas foram executadas e geraram o resultado previsto;
  • Analisar os resultados e identificar as causas dos desvios;
  • Propor as contramedidas corretivas para acabar as causas e eliminar os sintomas.
  • Elaborar o Relatório 3 Gerações (passado, presente e futuro).

A partir desses passos é gerado um relatório de desvios com ações para correção dos respectivos problemas, que serão executadas no mês seguinte.

É fundamental a identificação dos problemas para que sejam solucionados da maneira mais breve possível, para que não impactem o alcance das metas pactuadas.

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Ferramentas | PDCA

O PDCA (Plan, Do, Check e Act) pode apoiar no controle e captura de resultados da frente de Aprimoramento de Compras Governamentais. Esse método de gestão pode ser traduzido para o português como: Planejar, Fazer, Verificar e Agir. Com o ciclo contínuo do PDCA, além do próprio controle e captura de resultados, permite avaliações sistemáticas dos processos, proporcionando as mudanças necessárias de maneira eficiente e melhorias contínuas. Com ele é possível trabalhar a resolução de problemas, o entendimento do papel de cada um no esforço coletivo e no aprendizado contínuo. 

P = Plan (Planejar): na primeira etapa do ciclo o gestor deve estabelecer metas e identificar os elementos causadores do desvio que impedem o alcance das metas esperadas. É preciso analisar os fatores que influenciam esse problema, bem como identificar as suas possíveis causas. Ao término, é desenvolvido um plano de ação com contramedidas.

D = Do (Fazer): devem ser realizadas as atividades e as contramedidas que foram previstas e planejadas dentro do plano de ação.

C = Check (Verificar): o gestor precisa monitorar e avaliar continuamente os resultados obtidos com a execução das atividades. São avaliados os processos e os resultados, confrontando-os com o planejado, com objetivos, especificações e estado desejado, consolidando as informações, eventualmente gerando os relatórios específicos.

A = Act (Agir): na última etapa do ciclo, é preciso tomar as providências definidas nas avaliações e relatórios sobre os processos. O gestor deve continuamente desenhar novos planos de ação para melhoria da qualidade do procedimento, sempre orientado para a correção de desvios e visando à busca por resultados.

O PDCA é um método de gestão fundamental para o desenvolvimento do projeto, pois ele permeia toda a metodologia de busca de eficiência desenvolvida pelo parceiro técnico. Os próximos tópicos detalham todo o fluxo de trabalho que compõem o ciclo do método de gestão. 

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Tecnologia | Licenciamento Urbano

Na frente de Licenciamento Urbano, além da metodologia bem definida e do envolvimento constante das pessoas para o desenvolvimento de uma rotina de acompanhamento de processos, os recursos tecnológicos são necessários para uma gestão efetiva e centralizada. A oferta de serviços e ferramentas de informação que favorecem a cooperação entre as esferas de governo (federal, estadual e municipal), entre departamentos e empresas municipais bem como entre esses e os munícipes são cada vez mais relevantes para que os programas e ações das políticas públicas se efetivem de acordo com os cenários planejados.

São três os eixos principais nos quais a tecnologia é importante para o aprimoramento dos processos relacionados ao licenciamento urbanístico e ambiental:

  1. gestão e monitoramento de planejamento e desenvolvimento urbano (sistemas de georreferenciamento e bases cartográficas digitais);
  2. gestão de processos internos (acompanhamento de processos de licenciamento) e
  3. transparência e comunicação com os cidadãos e empreendedores que serão apresentados nos tópicos a seguir.

Em muitos municípios, as secretarias não estão localizadas em um mesmo prédio e há a necessidade de troca de informações de maneira rápida e eficaz. Além disso, o compartilhamento de informações é premissa para o sucesso da frente de Licenciamento Urbano. Uma das estratégias para integrar o planejamento e a gestão dos territórios é a utilização da Tecnologia de Informação (TI) para a organização e análise de dados disponibilizados por diferentes fontes. Para tanto, sugere-se que os dados sejam centralizados em uma única área, capaz de entender a estrutura dos dados e qualificar a informação antes de disponibilizá-la ao parceiro ou que cada área disponibilize seus dados através de interfaces de aplicação (API), capazes de exportar informações obtidas dos bancos de dados e planilhas, tratadas adequadamente. A base única de dados permite com que todos os departamentos/secretarias disponibilizem e visualizem informações atuais essenciais para a tomada de decisão na análise de empreendimentos.

Outro eixo de tecnologia utilizado na frente de Licenciamento Urbano é o sistema de licenciamento eletrônico, uma plataforma digital, por meio do qual os interessados podem submeter remotamente as requisições, acompanhar o trâmite de aprovações e avaliações e receber informações dos órgãos públicos, sem a necessidade de deslocamento até a prefeitura. O Município de Campinas conseguiu para a área de Licenciamento Ambiental isolar a entrada de novos pedido apenas por meio eletrônico, no entanto, devido à robustez e complexidade do departamento de licenciamento urbanístico, foi desenvolvido sistema de tramitação eletrônico, mas não houve até então, impedimento para que o interessado protocolasse a solicitação fisicamente.

A exclusividade do sistema eletrônico depende de uma série de fatores, inclusive sociais que tornam-se entraves, por ora, a sua efetivação. No entanto, entende-se que a evolução caminha para a exclusividade de novos pedidos apenas eletronicamente.

A comunicação e transparência dos processos licenciatórios auxiliam na divulgação de regras, legislações e procedimentos necessários para uso das plataformas online. Além disso, facilita a transferência de informações para análise entre diferentes departamentos. A transparência ainda atua como um forte aliado daqueles que trabalham no setor público, demonstrando aos interessados o andamento de seu processo e as razões para eventuais atrasos.

Como cada município possui uma infraestrutura de tecnologia distinta, o pilar de tecnologia ganha mais destaque, pois as ferramentas precisam ser adaptadas e operacionalizadas de acordo com a situação de cada um.

Em prefeituras com orçamentos maiores existem condições de adquirir o hardware e desenvolver ou adquirir softwares necessários para o acompanhamento da frente de Licenciamento Urbano. No outro lado, prefeituras com orçamentos menores e que não possuem equipes específicas dedicadas à tecnologia necessitam criar alternativas ou simplificar processos de forma que eles possam ser controlados com ferramentas tecnológicas disponíveis gratuitamente. Em ambos os casos, as ferramentas tecnológicas precisam ser funcionais, independentemente da complexidade de ações, e qualificadas, para que se tornem confiáveis. Para a inclusão de dados georreferrenciados e para a manutenção da plataforma digital é necessário conhecimento técnico das ferramentas, o que exige treinamentos efetivos. Já para o usuário final as ferramentas precisam ser intuitivas. Caso contrário surgirão dificuldades na utilização das ferramentas, inseguranças e até recusas dos servidores e usuários, comprometendo a implementação e sucesso da frente. É extremamente importante que a ferramenta seja de fácil usabilidade por parte do interessado. Esta deve ser um incentivo para que se introduza o conceito eletrônico ao interessado. Ferramentas complexas não auxiliarão na apresentação do conceito aos interessados.

A Tecnologia da Informação pode ser utilizada para um maior monitoramento e qualificação dos dados utilizados e até reforçar a comunicação dos avanços da frente de Licenciamento Urbano. Os sistemas de georreferenciamento e base cartográfica digital estão entre as principais ferramentas para a geração de análises e informações necessárias para tomada de decisão rápida e eficaz, estabelecendo-se como um importante instrumento no planejamento de ações na área urbana e ambiental. Uma base de dados georeferenciada permite que a cidade seja analisada de forma integrada, considerando, ao mesmo tempo, suas edificações, pavimentações, sistemas viários, sistemas de fornecimento de água e coleta de esgoto, além de praças, parques, entre outros. Quando é iniciada análise de pedido de licenciamento, todas essas variáveis tornam-se prontamente disponíveis para o servidor público. Já as plataformas digitais permitem desburocratizar processos, agilizar o fluxo e promover a transparência na frente de Licenciamento Urbano.

Georreferenciar uma imagem, mapa ou qualquer informação geográfica, é conseguir transformar suas coordenadas conhecidas em um determinado sistema de referência.Para conseguir fazer o georrefenciamento é preciso obter as coordenadas dos pontos de controle (locais que oferecem uma feição física perfeitamente identificável, como rios, represas, intersecções de estradas, etc.) do mapa a ser referenciado.

Geoprocessamento é o conjunto de técnicas relacionadas à coleta e ao tratamento da informação espacial, ou seja, é o processamento de dados georreferenciados. O geoprocessamento disponibiliza ferramentas e recursos que permitem fazer análises complexas e integrar dados de diversas fontes. Essas ferramentas computacionais são conhecidas como Sistemas de Informação Geográfica SIG (em inglês GIS).

Os SIG são determinantes para um melhor conhecimento dos fenômenos espaciais, sendo, portanto, uma estrutura de dados determinante para a tomada de decisão sobre um determinado espaço geográfico. Eles auxiliam na definição de políticas e diretrizes na gestão governamental. Ao identificar com precisão as áreas afetadas por determinada decisão, o governo pode planejar melhor o impacto de suas ações. O sistema permite uma sistematização das informações disponíveis nos mais diversos serviços municipais. Muitas vezes cada secretaria ou departamento municipal possui seu próprio cadastro, com diferentes níveis de atualização e de complexidade, o que demanda buscas sequenciais em cadastros sem qualquer conectividade. Com a possibilidade da base única de dados o processo torna-se mais ágil e eficiente, o que veio a despertar o interesse dos órgãos públicos pelo geoprocessamento.

Ao mesmo tempo que os SIGs permitem a unificação dos dados, possibilitam a segregação de informações em diferentes camadas, que são disponibilizadas de acordo com a necessidade do interessado. Assim, é possível ter-se camada de glebas, de terrenos, de edificações, de sistema viário, de zoneamento, entre muitos outros. Isto permite ao servidor público e ao cidadão enxergar somente as camadas que lhe interessam naquele momento. Se estabelece, portanto, como importante ferramenta de gestão não apenas para o poder público e cidadãos, como para os empreendedores, uma vez que poderão verificar remotamente e com precisão, dados sobre a região da cidade que pretendem atuar, verificar o potencial econômico, quais as restrições existentes, entre outros.

A disseminação da tecnologia de geoprocessamento junto às prefeituras têm gerado uma demanda crescente na elaboração e atualização das bases cartográficas municipais. A base cartográfica é a base para o cadastro técnico municipal e para os sistemas de informações geográficas municipais.

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A base única de dados é um instrumento de planejamento no qual o gestor público municipal pode visualizar os dados geoespaciais de diversos temas de interesse, seja municipal, estadual ou federal, tendo visão mais completa do território, além de cadastrar informações como: diretrizes viárias, gasodutos e oleodutos, informações sobre nascentes e corpos hídricos, entre outras. Essas informações territoriais também precisam estar disponíveis para os cidadãos, preferencialmente em bases únicas e digitalizadas. A partir delas é possível gerenciar as informações de modo integrado e elaborar estudos mais detalhados, considerando os diversos níveis informação disponibilizadas pelo sistema.

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Ainda, em matéria de eixos tecnológicos existentes que possam contribuir para o desenvolvimento de melhorias no Licenciamento Urbano pode-se destacar a necessidade de uma boa ferramenta que auxilie os gestores no controle, captura e monitoramento dos resultados obtidos.

A implementação da Frente de Licenciamento Urbano demanda a possibilidade de monitorar os impactos das ações de melhoria desempenhadas. Desta forma, é fundamental que se desenvolva uma metodologia de controle destas ferramentas. Obviamente que quanto mais tecnologia atrelada ao processo, maior precisão e agilidade será conferido quando da identificação dos dados.

O Município de Campinas inicialmente trabalhava com planilhas dinâmicas onde se importavam dados extraídos dos sistemas de tramitações de protocolos existentes. Assim, mensalmente, importava-se os dados referentes aos alvarás emitidos, extraia-se as tramitações de cada processo e aplicava-os na planilha previamente construída para o tratamento e gestão dos dados. Após o tratamento, era possível identificar o tempo gasto pela prefeitura em cada processo (além de outros dados acessórios) e aproximar uma mediana de todos esses processos.

Apesar de barata e simples a ferramenta auferia valores confiáveis e coerentes, apresentando os processos “outliers” e permitindo a elaboração de relatórios de anomalias. Tais planilhas foram utilizadas entre novembro de 2014 e abril/maio de 2017.

A evolução na padronização das tramitações e uma evidente estabilização dos ganhos com as melhorias implementadas trouxe para Campinas a preocupação com a perpetuação do projeto bem como a automatização do sistema de controle e capturas. Diante disso foi desenvolvido ferramenta de Business Inteligence ( B.I) capaz de integrar as bases de dados diariamente e apresentar o relatório final com base em premissas previamente determinadas. Assim, o que se obteve foi uma automatização do processo e flexibilidade na periodicidade da captura dos resultados, além da possibilidade de que todos os gestores tenham as informações a qualquer tempo, sem depender de alguém para o prévio tratamento dos dados.

Tecnologia | Acompanhamento de Processos de Licenciamento

Acompanhamento de Processos de Licenciamento

Em grande parte dos municípios diversas secretarias participam concomitantemente dos processos de licenciamento e, em alguns casos, a comunicação entre as partes é frágil.

Para que a troca de informações aconteça de maneira ágil e eficaz é importante um sistema que permita a visualização de todos os processos de maneira integrada.

Para que o sistema de licenciamento eletrônico seja implantado é necessário que os cadastros estejam informatizados e integrados entre órgãos e autarquia. O sistema de Licenciamento Eletrônico permite o requerimento, análise e emissão de documentos de licenciamentos pela Internet, ele pode englobar todas as categorias de projeto, contemplando desde autuação do processo, tramitação interna, comunicação com o interessado e emissão de alvará.

Visa a desburocratização dos pedidos de licenciamento. Com a agilidade de análise do processo via Internet, eles podem ser solicitados e acompanhados a qualquer hora, de qualquer lugar. É possível com ele anexar documentos e preencher requerimentos, dispensando o uso do papel e da tinta, resultando em um ganho ambiental.

Para isso, os formulários e os documentos necessários para o licenciamento também devem ser digitalizados. Para o órgão público, a informatização dos processos permite com presteza a construção de um histórico e o acompanhamento do desempenho das avaliações de processos. Permitem ainda a verificação de qual departamento/secretaria está dependendo o encaminhamento do processo e o tempo de processamento/ análise de cada etapa do licenciamento.

O acesso ao serviço torna-se mais ágil e a presença do interessado junto ao órgão licenciador do município não se faz necessária. Além disso os processos protocolados por meio eletrônico permitem a filtragem de solicitações incompletas, sendo necessária a inclusão de toda documentação para iniciar o processo de análise. O checklist nesse momento é ideal para que o usuário tenha ciência dos documentos faltantes antes de iniciar o processo. A transparência é outro ponto crucial desse sistema, uma vez que o interessado pode consultar todo o andamento do projeto ao verificar em qual departamento/secretaria o documento está em análise e há quanto tempo está em posse. Além do mais, permite ao usuário acessar todo o histórico de etapas protocoladas junto ao município referentes ao imóvel. Outro item importante para o sistema de licenciamento eletrônico é a elaboração de um manual com o passo a passo para aprovação de projetos e licenciamento de obras.

Para que o sistema de acompanhamento de processos seja efetivo é necessária a sua divulgação entre os interessados e a realização de uma verificação periódica junto a seus usuários (técnicos da prefeitura e público externo) para que possa ser adaptado de acordo com as necessidades apontadas por estes e visar o aprimoramento da ferramenta.

No município de Campinas foram implantados os sistemas de licenciamento eletrônico ambiental – o LAO - e urbanístico – SEMURB Online, integrados ao Sistema de Informações Municipais (SIM). O Licenciamento Ambiental Online (LAO) se estabelece como uma prestação de serviço público que permite à Secretaria Municipal do Verde, Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (SVDS), a celeridade e análise sintética para o licenciamento de obras, atividades e empreendimentos de impacto ambiental local, bem como a emissão de exame técnico municipal para instruir o licenciamento ambiental de impacto regional ou federal.

Nesse sistema está disponível o serviço de emissão de requerimentos, pagamentos de taxa de análises por meio de boleto bancário eletrônico e acompanhamento online das solicitações. O SEMURB Online permite que  o profissional encaminhe e acompanhe, via web, todas as solicitações referentes  à aprovação de plantas junto à Secretaria Municipal de Urbanismo (SEMURB) de Campinas. A implementação destes sistemas dá maior transparência e agilidade na análise e na aprovação dos projetos. Esses sistemas de licenciamento eletrônico permitem com que o interessado saiba o responsável pelo último despacho, quando ocorreu e onde está o processo naquele dado momento.

interface LAO online

Figura: Interface da LAO Online

interface da SMURB Online

Figura: Interface da SEMURB Online

O município de Pelotas, participante da rede Juntos, criou o aplicativo Edificapel que visa controlar e dinamizar a tramitação de processos de empreendimentos imobiliários. Trata-se de um aplicativo virtual que atua como painel de controle e concentra a captação de dados e informações de todas as etapas dos processos referentes a novas construções.

O painel de controle permite, a qualquer tempo, a identificação de ações (em que setor da prefeitura encontra-se o processo e quem é o responsável), além da atualização online junto ao profissional externo (engenheiro, arquiteto ou outros). O sistema oferece a transparência necessária para o interessado acompanhar as tramitações e permite ao órgão público verificar a integralidade da documentação entregue e medir o tempo de atendimento de cada um dos processos.

Além da criação do aplicativo o município de Pelotas criou uma linha de atendimento nova para qualificar o balão de atendimento com a possiblidade de agendamento prévio, e realizou a contratação de serviços de digitalização de documentos, para que os processos sejam informatizados e para que plantas e os demais processos registrados na prefeitura se tornem integralmente digital.

A ferramenta é periodicamente revisada para garantir a melhor interface com o usuário e sua atualização.

Aprovação Condicional de Projetos Urbanísticos: Viabilidade Jurídica e Eficiência Administrativa

Por Thiago Pedrino Simão

Aprovação Condicional de Projetos Urbanísticos: Viabilidade Jurídica e Eficiência Administrativa 

O Município de Campinas, na vanguarda dos procedimentos urbanísticos, fez editar a Lei Complementar nº 110 de 13 de julho de 2015, que dispõe sobre a aprovação responsável de projetos de construção de edificações unifamiliares e de comércio de pequeno porte. Essa prática vem sendo adotada em outros municípios brasileiros, demonstrando uma tendência no licenciamento urbano de desburocratização dos processos e maior responsabilização dos profissionais da construção, como verificado em Fortaleza, Belo Horizonte e São José dos Campos.

A nova legislação destaca a chamada “Aprovação Responsável”, condensada em uma espécie de compromisso de regularidade firmada pelo proprietário do imóvel, o autor do projeto e o responsável técnico pela execução da obra.

Uma vez firmado este compromisso, haveria  a aprovação do empreendimento, com a possibilidade de que, constatado desvio entre qualquer parâmetro construtivo determinado pelas leis urbanísticas em vigência e aqueles definidos em projeto, seriam aplicadas as seguintes penalidades: I - embargo imediato da obra; II - intimação para providenciar a adequada regulamentação do imóvel às leis urbanísticas vigentes, no prazo de 90 (noventa) dias; III - cancelamento do alvará de execução.

Em princípio, a administração deve aprovar os projetos arquitetônicos apresentados por particulares. Como regra, para a emissão da licença de execução é necessária a aprovação do projeto arquitetônico, que consiste no reconhecimento, por parte do órgão competente, de que o projeto relativo à edificação apresentado está de acordo com a legislação em vigor.

A Lei Complementar nº 110/2015, quando introduz a ARI – Aprovação Responsável Imediata, permite a emissão do Alvará de Execução de Obra mediante compromisso assinado por escrito pelo proprietário do imóvel, pelo autor, e pelo responsável técnico do projeto. Mas a aprovação não é imediata, como pode parecer em uma leitura apressada do texto legal.

Temos, na espécie, um caso clássico de homologação do projeto, com o decurso do tempo ou, então, sua não aprovação, constatada eventual infringência às leis urbanísticas.

Este comportamento da Administração Pública não é novo. E ousamos dizer que possui gênese no direito tributário, sendo necessário traçar um paralelo com direito urbanístico, até para absorver as experiências já consolidadas.

No direito tributário, a figura do lançamento por homologação ocorre quando a constituição do tributo nasce por obra do administrado, sem qualquer participação do Estado-Administração. Nesse ínterim, ressalte-se que para validade do ato, o particular terá que seguir os comandos legais, implementando os deveres instrumentais previstos, tais como preenchimento de formulários e documentos específicos.

Embora haja, juridicamente, paridade entre o ato praticado pela administração e o ato praticado pelo particular no exercício de atividade administrativa delegada, nosso sistema instituiu um “ato confirmatório” por parte do Estado (a chamada homologação).

Logo, a homologação, nada mais é que do que um ato administrativo, vinculado, de cunho fiscalizatório, por meio do qual a Fazenda Pública acompanha o comportamento dos administrados zelando pela observância das obrigações a que estão submetidos, manifestando-se expressa ou tacitamente sobre o comportamento do contribuinte.

O procedimento previsto na Lei Complementar nº 110/2015 parece o mesmo, ou seja, apresentado o projeto arquitetônico e a respectiva declaração de responsabilidade, automaticamente haveria a emissão da licença de execução da obra. Mas a aprovação do projeto penderia de um ato confirmatório (ou homologatório) por parte da Prefeitura Municipal de Campinas.

Assim, podermos resumir o seguinte: a licença de execução é imediata, mas o projeto será aprovado condicionalmente.

Pelo texto legal, tem-se que a Prefeitura Municipal de Campinas se reserva o direito de a qualquer momento proceder à análise do projeto apresentado, bem como realizar diligências para fiscalização durante e após a execução da obra.

Este é o mesmo procedimento adotado no direito tributário.  Nesta esfera do direito, a homologação não é um ato pelo qual a Fazenda Pública constitui o crédito tributário a partir dos dados informados pelo administrador, mas sim um procedimento administrativo criado para a fiscalização dos atos já praticados pelos particulares. Por meio desse processo administrativo, o Estado Administração verifica o cumprimento das obrigações tributárias pelo administrado, assim como o pagamento do crédito tributário criado pelo particular.

Eventualmente, a Administração poderá valer-se desse procedimento para emitir novo ato administrativo, a fim de “complementar o ato já praticado” (lançamento suplementar).

Resta um questionamento: as prefeituras que utilizam aprovação imediata poderiam, a qualquer tempo, verificando que o projeto não se encontra de acordo com as diretrizes urbanísticas, não homologar o mesmo? Em outras palavras, haveria um prazo para a administração municipal exercer o direito de não aprovar o projeto arquitetônico e, consequente, aplicar as penalidades previstas no artigo 9º?

Pode-se sustentar que haveria um limite temporal para que pudesse a administração não aprovar o projeto, ou seja, decorrido determinado prazo, a homologação do projeto seria tácita, ainda que violasse leis urbanísticas vigentes.

O artigo 54 da Lei 9.784/99 dispõe sobre a decadência do direito de a administração pública anular seus próprios atos, quando esses gerarem efeitos favoráveis a seus destinatários:

Artigo 54. O direito da administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.

§ 1° No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.

§ 2° Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato.”

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Mandado de Segurança 28.953, adotou entendimento paradigmático sobre a matéria. Nessa ocasião, o Ministro Luiz Fux assim esclareceu:

No próprio Superior Tribunal de Justiça, onde ocupei durante dez anos a Turma de Direito Público, a minha leitura era exatamente essa, igual à da ministra Carmen Lúcia; quer dizer, a administração tem cinco anos para concluir e anular o ato administrativo, e não para iniciar o procedimento administrativo. Em cinco anos tem que estar anulado o ato administrativo, sob pena de incorrer em decadência (grifo aditado).

Eu registro também que é da doutrina do Supremo Tribunal Federal o postulado da segurança jurídica e da proteção da confiança, que são expressões do Estado Democrático de Direito, revelando-se impregnados de elevado conteúdo ético, social e jurídico, projetando sobre as relações jurídicas, inclusive, as de Direito Público. De sorte que é absolutamente insustentável o fato de que o Poder Público não se submente também a essa consolidação das situações eventualmente antijurídicas pelo decurso do tempo. (STF, MS 28.953, relatora Cármen Lúcia, 1ª Turma, unânime, DJe 28/03/2012).

Para uma corrente de pensamento, inviável sustentar que a Prefeitura Municipal de Campinas pudesse não aprovar o projeto imobiliários e a qualquer tempo exercer do direito de anulação do ato administrativo, com aplicação das sanções previstas na lei.

Não seria um disparate aduzir que a aplicação das sanções por parte da Prefeitura Municipal de Campinas decairia no prazo de cinco anos, contados da data em que protocolada a solicitação de aprovação responsável. Durante esse lustro, o administrado permaneceria submetido a eventual revisão ou anulação do ato administrativo que o beneficia; a sua relação com a administração ainda não estaria totalmente estabilizada nem imune a alterações.

Porém, encerrado o prazo decadencial, o administrado deve ter suas relações com a administração consolidadas e albergadas pelo manto da segurança jurídica.

Ocorre que a jurisprudência pátria vem sustentando que a inobservância das regras de direito urbanístico não protege o violador, ainda que decorrido o prazo decadencial de 05 (cinco) anos.

Este é o recente entendimento do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo:

  • AÇÃO DEMOLITÓRIA. LEVANTAMENTO DE MUROS NOVOS EM DETRIMENTO DO ESPAÇO DESTINADO AO PASSEIO PÚBLICO. DECADÊNCIA. AFASTADA. O prazo decadencial de ano e dia estabelecido pelo art. 1.302 do Código Civil diz respeito ao direito de vizinhança. Inaplicabilidade na hipótese da demolitória movida com fulcro em normas de direito administrativo. Precedentes deste Tribunal de Justiça. AÇÃO DEMOLITÓRIA. LEVANTAMENTO DE MUROS NOVOS EM DETRIMENTO DO ESPAÇO
  • DESTINADO AO PASSEIO PÚBLICO. Expansão da área dos imóveis pelo levantamento de novos muros. Extrapolação da linha divisória anterior. Redução do espaço destinado ao passeio público. Inadmissibilidade. Necessidade de preservação do espaço de domínio público. Bem de uso comum do povo insuscetível à apropriação. Necessidade de restabelecimento do muro aos limites da propriedade privada. Manutenção do decreto demolitório. NEGADO PROVIMENTO AOS RECURSOS. (Apelação 004525- 96.2009.8.26.0620 - Relator: José Maria Câmara Junior; Comarca: Taquarituba; Órgão julgador: 9ª Câmara de Direito Público; Data do julgamento: 01/10/2014; Data de registro: 01/10/2014)
  • AÇÃO DEMOLITÓRIA. ARGUIÇÃO DE DECADÊNCIA. INOCORRÊNCIA DEMANDA QUE NÃO VERSA DIREITO DE VIZINHANÇA, MAS SIM CONFORMAÇÃO DE EDIFICAÇÃO ÀS POSTURAS MUNICIPAIS BEM COMO O REGULAR EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.  REGULARIZAÇÃO DO IMÓVEL PELO REQUERIDO ANTES DA PROLAÇÃO DA SENTENÇA.  DESCABIMENTO DA DETERMINAÇÃO DE DEMOLIÇÃO.  REGULARIZAÇÃO QUE, ENTRETANTO, IMPLICA NO RECONHECIMENTO DA PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. RECURSO AO QUAL SE DÁ PARCIAL PROVIMENTO, AFASTADA

A DECADÊNCIA. SENTENÇA REFORMADA. (Apelação 9073339-34.2003.8.26.0000 - Relatora: Regina Capistrano; Comarca: São Vicente; Órgão julgador: 1ª Câmara de Direito Público; Data do julgamento: 06/03/2012; Data de registro: 06/03/2012)

Indo adiante, temos que as providências previstas no artigo 9º da Lei Complementar nº 110/2015 devem ser cabíveis em uma linha temporal, ou seja, o embargo imediato da obra e o cancelamento do alvará de execução pressupõe que a obra não tenha sido concluída. Caso a obra já tenha sido concluída, resta a possibilidade de que o proprietário seja intimado para providenciar a adequada regulamentação do imóvel às leis urbanísticas vigentes, no prazo de 90 (noventa) dias.

A mencionada lei municipal assim dispõe:

Art. 9º -......

§ 4º - Na impossibilidade de adequação do imóvel, o mesmo deverá ser intimado a proceder à demolição em até 60 (sessenta) dias a contar da data da intimação.

§ 5º - O não atendimento à intimação acarretará a aplicação de multa diária de100 (cem) UFICs, a contar do 61º (sexagésimo primeiro) dia do não atendimento à intimação.

Neste caso, penso que a lei deverá ser interpretada conforme à Constituição Federal, pois imputa sanção (multa diária) em um caso que, em tese, apenas poderia ser efetivada pelo Poder Judiciário.

Com fundamento na autoexecutoriedade do poder de polícia, dispõe o inciso VIII e §7º da Lei Federal nº 9.605 de fevereiro de 1998(dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente), que compete à Administração a demolição de obra que desobedeça à prescrição legal ou seja irregular.

Não se nega que a demolição de obra trata- se de medida gravíssima, principalmente diante do aparente conflito com o direito de moradia que, como se disse, trata-se de direito constitucionalmente previsto.

Entretanto, com o propósito de zelar pelo interesse público, plenamente possível a atuação da Administração Municipal no sentido de demolir construções erigidas em desacordo com a legislação, principalmente quando se tratar de obra ainda em construção e, portanto, desabitada. Ao revés, apenas quando se tratar de casa habitada faz- se necessária a prévia ordem judicial (Cláusula de Reserva da Jurisdição).

Há diversos tratamentos jurídicos, portanto, para a demolição de obra e de casa habitada. Aquela se refere ao imóvel ainda em construção, inacabado, hipótese em que, antes de proceder à demolição da construção irregular na forma do já mencionado inciso VIII e §7º da Lei Federal nº 9.605/98, pode o Município embargá-la, nos termos do art. 934, inciso III, do Código de Processo Civil, prescindindo de autorização judicial. Já para a demolição de casa habitada, faz-se necessário, em regra, prévia autorização judicial, respeitando-se o devido processo legal, contraditório e ampla defesa.

Confira-se, nessa linha, precedente do Colendo Superior Tribunal de Justiça:

ADMINISTRATIVO. AUTO-EXECUTORIEDADE DOS ATOS DE POLÍCIA. Os atos de polícia são executados pela própria autoridade administrativa, independentemente de autorização judicial. Se, todavia, o ato de polícia tiver como objeto a demolição de uma casa habitada, a respectiva execução deve ser autorizada judicialmente e acompanhada por oficiais de justiça. Recurso especial conhecido e provido. (REsp 1217234/PB, Rel. Ministro ARI PARGENDLER, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 14/08/2013, DJe 21/08/2013)

Assim, no caso de obra concluída e tratando-se de casa habitada, pensamos que incabível a fixação da multa diária contida no artigo 9º, § 4º, da Lei Complementar nº 110/2015, sendo o caso do Município de Itirapina ajuizar a competente ação demolitória perante a Vara da Fazenda Pública da Comarca de Campinas, com pedido de fixação de multa diária, nos termos do artigo 461 do Código de Processo Civil.

Resta debater, por fim, a possibilidade de imputação de responsabilidade por parte do profissional autor do projeto que tenha sido elaborado em desacordo com a legislação urbanística vigente, bem como o profissional técnico responsável pela execução da obra.

Temos por certo que a obrigação no contrato de empreitada, para a parte construtora (incluído o arquiteto e engenheiro), é uma obrigação de resultado, em virtude do caráter profissional. Mesmo obedecendo ordens do proprietário da construção, o profissional continua com sua responsabilidade pela segurança da obra, pois não pode seguir ordens que vão contra o seu conhecimento técnico.

Neste sentido é o esclarecedor julgado proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro:

PROJETO DE ARQUITETURA RESPONSABILIDADE CIVIL DE ARQUITETO FALHA NA PRESTAÇÃO DO SERVIÇO OBRIGAÇÃO DE RESULTADO RESSARCIMENTO DOS DANOS APELAÇÃO CÍVEL - Recurso adesivo. Responsabilidade civil de profissionais liberais. Arquitetas. Projeto de reforma de apartamento. Serviços de arquitetura que envolvem não somente a confecção pura e simples de plantas, mas a execução propriamente dita da obra, com a contratação de mão-de-obra e compra de materiais. Indicação de profissional para laqueação de móveis. Serviço não prestado. Acompanhamento do processo de regularização da “mais-valia” junto à Prefeitura tampouco realizado. Relação de consumo.

Subsunção à Lei 8078/90 . Responsabilidade subjetiva conforme o art. 14

§ 4º CDC , que não inibe a vinculação aos princípios norteadores do CDC. Falha na prestação dos serviços. Art. 14 CDC . Obrigação de resultado.

Culpa presumida. Ré apelante que não comprova a prestação dos serviços com a qualidade esperada pela consumidora. Danos materiais. Ressarcimento devido. Dano moral. Quantum indenizatório fixado que respeitou os princípios da razoabilidade e proporcionalidade, além da capacidade econômica da pessoa física demandada. Sentença que se mantém. Desprovimento do apelo e do recurso adesivo. (TJRJ - AC 0010144-37.2010.8.19.0209 - 5ª C.Cív. - Relª Desª Cristina Tereza Gaulia - DJe 14.07.2011 - p. 10)

Se o autor do projeto e o responsável técnico pela execução da obra assumem a obrigação de elaborar projeto de arquitetura e aprová-lo junto à administração pública, a falta de aprovação devido a inconsistências técnicas induz à existência de inadimplemento contratual, bem como à possibilidade de infringência às disposições da Lei Complementar nº 110/2015, podendo ocorrer a imputação da penalidade de suspensão da inscrição municipal por 06 (seis) meses ou 12 (doze) meses, no caso de reincidência.

No entanto, referida penalização deve obedecer ao prévio contraditório e a ampla defesa, à serem exercidos em processo administrativo, sendo indevida a aplicação da penalidade (suspensão da inscrição municipal) sem obedecer aos ditames constitucional do devido processo legal.

Concluímos que a Lei Complementar nº 110 de 13 de julho de 2015 é um exemplo de legislação que atende aos princípios da eficiência e eficácia da administração pública, podendo servir como paradigma para outros entes municipais que desejam adotar um procedimento salutar na concessão de licenças urbanísticas.

K

 

Aspectos jurídicos

Boas Práticas | Grupo de Estudos Estatísticos de Teresina

Em 2014 o município de Teresina, participante do programa Juntos pelo Desenvolvimento Sustentável, durante a frente de receitas de Equilíbrio Fiscal e a partir de análises realizadas pela Secretaria Municipal de Finanças (SEMF) considerou necessário um aprofundamento nas análises das bases orçamentárias. O intuito disso era simples: ampliar as receitas municipais sem o aumento de tributos. Dessa forma, foi criado um grupo de trabalho de estudos estatísticos para analisar receitas e oportunidades no orçamento municipal. Ele foi composto por dois auditores fiscais, um estatístico e um economista.

Desde a sua criação, o grupo de trabalho de estudos estatísticos vem expandindo suas atividades para subsidiar a tomada de decisões no âmbito da Administração Tributária Municipal. Entre as diversas oportunidades identificadas, destacam-se a do recadastramento de proprietários de áreas construídas do município e de redução da inadimplência do IPTU.

Imagens de voo aerofotogramétrico realizado na zona urbana de Teresina possibilitaram análises espaciais de inadimplência e arrecadação do tributo predial e territorial do município. O processamento das imagens e o cruzamento com dados do cadastro imobiliário já permitiu a perspectiva de incrementar em 30% a área construída registrada no cadastro imobiliário. Com isso, permitiu-se:

Análise de inadimplência por bairros e identificação geográfica de grupos de contribuintes cujas causas de inadimplência são análogas;

Otimização de medidas para redução de inadimplência e suas causas, como a elaboração de estratégias de priorização e comunicação por regiões ou bairros; Coordenação e direcionamento das atividades públicas desenvolvidas pelo município através da política tributária;

Priorização na correção do cadastramento, considerando gasto x ganho; Outros fatores que podem influenciar na arrecadação tributária.

Surgiram estudos internos a respeito do desconto ideal para pagamento do IPTU “Cota Única”. A partir de análises e simulações, foi observado que os comerciantes e prestadores de serviços são aqueles que mais pagam o IPTU em “Cota Única”, em relação aos contribuintes residenciais.

Um exemplo das simulações realizadas pelo grupo de trabalho foi a construção de uma Árvore de Decisão aplicada aos dados coletados, na qual foi permitido o desenvolvimento de estudos onde os contribuintes foram organizados de acordo com as características similares e quais desses grupos possuíam maior probabilidade para o adimplemento ou inadimplemento, possibilitando ações prévias para reduzir os impactos nas receitas municipais.

A utilização de ferramentas tecnológicas, como sistemas de georreferenciamento, aliada com análises estatísticas, possibilitou à Secretaria de Finanças planejar com mais eficiência as suas ações e otimizar seu processo decisório.

Conteúdo presente também na(s) trilha(s):

Boas Práticas em Licenciamento Urbano

Boas Práticas | Campinas

Uma vez atingidos os objetivos, deve-se padronizar os processos para estabelecer as boas práticas, evitar o reaparecimento do problema e manter o resultado alcançado. O parceiro técnico lança mão de duas ferramentas para padronização: o PGP e o POP. Estas duas ferramentas gerenciais são utilizadas pelo nosso parceiro técnico, a Falconi Consultores de Resultado.

O Padrão Gerencial do Processo (PGP) é o documento consensuado entre os vários executores das tarefas inclusas no processo. Esse padrão caracteriza a visualização da organização de um trabalho, apresentando a sequência lógica da execução das atividades e tarefas e seu desenvolvimento funcional e interfuncional. É representado através de fluxogramas.

O Procedimento Operacional Padrão (POP) é uma descrição detalhada de todas operações necessárias para realizar uma atividade, portanto, é o documento que representa uma tarefa. Deve ser desenvolvido por executores habilitados e conter todas as atividades necessárias para o desenvolvimento da tarefa. O objetivo é mapear as operações, mediante uma padronização, os resultados esperados por cada tarefa executada.

Os benefícios da padronização atingem desde a organização (prefeitura) até o grupo executor (servidores públicos) como indica a figura:

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Figura: Benefícios da Padronização

Para Walter Françoso Petito, Secretário Municipal da Secretaria de Gestão e Controle de Campinas (SMGC), ao verificar o alcance dos resultados esperados é necessário repactuar metas e buscar outras melhorias para manter as pessoas engajadas e visar cada vez mais o aprimoramento do processo de licenciamento.

Veja também: Grupo de Estudos Estatísticos em TeresinaAcompanhamento de Processos de Licenciamento

Transparência e Licenciamento Urbano

Transparência

Outro ponto essencial para o ganho de agilidade e transparência nos processos de licenciamento é a comunicação com os empreendedores. Muitas prefeituras utilizam como principal meio de comunicação o diário oficial do município, o que exige do interessado o acompanhamento constante da publicação e pode ocasionar maior demora no retorno do interessado. Para reverter esse quadro muitos municípios utilizam do cadastro com e-mail dos envolvidos no processo de licenciamento urbano com alertas, ou ainda por SMS (serviço de mensagens curtas) através do cadastro do número de celular. Assim os interessados são alertados caso haja alguma informação nova que deva ser acessada na plataforma online. Além disso, permite que todos os interessados recebam a mesma informação, evitando falhas de comunicação entre o proprietário e o mediador do processo, por exemplo.

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Considerando-se a complexidade da legislação urbanística e ambiental, é importante que “as regras do jogo” fiquem muito claras para quem pretende construir na cidade. Sendo assim, é interessante a realização de seminários sobre os processos de aprovação de empreendimentos, a publicação de cartilhas e guias de impressos e online sobre aprovação.

Em Campinas foi realizado um workshop entre as entidades de classes envolvidas no processo de licenciamento urbano e a prefeitura, afim de esclarecer os processos envolvidos e as novidades decorrentes da frente de Licenciamento Urbano implantada no município.

manual SEMURB campinas

Figura: Manual de procedimentos para aprovação de projetos e licenciamento de obras particulares elaborado pela Prefeitura de Campinas.

Recomendações Gerais | Licenciamento Urbano

As recomendações gerais são sugestões capturadas pelas experiências e pelas possibilidades vislumbradas pela frente de Licenciamento Urbano. São as lições aprendidas que foram levantadas e podem auxiliar as novas prefeituras que queiram implementar as práticas. As recomendações podem ser consideradas também como um guia rápido para determinadas situações que ocorram durante o projeto e também apoiam a sustentabilidade deste. Temas como liderança, engajamento e método foram considerados nas recomendações abaixo.

  • As lideranças da frente precisam apoiar os envolvidos sempre. Eles são os agentes de mudança e os responsáveis por legitimar o que está sendo implementado. O prefeito é o principal patrocinador das frentes no município e deve participar das decisões estratégicas.
  • Os líderes/gestores de processos precisam acompanhar constantemente os processos e ações que estão sob sua responsabilidade, respondendo sempre com clareza aos questionamentos e andamento das atividades. O comprometimento em empenho deles resulta na possibilidade de maiores resultados.
  • Somente com uma mudança de cultura a frente será sustentável. Os servidores precisam entender e comprovar que a iniciativa é positiva para todos.
  • Os multiplicadores/pontos focais são os responsáveis pela operação da frente no município, pois articulam e se envolvem com ações de diversas entidades. É de fundamental importância que as responsabilidades deles sejam respaldadas pelas lideranças.
  • O êxito na continuação do projeto compreende em coletivizar e comprometer pessoas com as novas ideias. Os responsáveis por essa árdua tarefa são os agentes de mudança, que facilitam o processo de mudança organizacional, portanto, devem estar preparados e engajados para a condução do processo.
  • Comportamentos como: ter a mente aberta, buscar combinações e aprimoramentos, ser inovador, aproveitar as oportunidades, não estabelecer prazos audaciosos demais, ter confiança no próprio trabalho, olhar para os obstáculos não como impeditivos, mas como sendo parte do processo que precisa ser revisto, ajudam para o bom andamento do projeto.
  • Em municípios menores, há uma dificuldade maior em identificar os perfis dos servidores que participarão da frente de Licenciamento Urbano. Por isso, é importante a participação do secretário responsável pela execução e acompanhamento das ações. A vantagem é em relação à estrutura menor, que permite maior engajamento e controle.
  • As reuniões de Governança devem contar sempre com as principais lideranças da frente, pois as grandes entregas e seus desdobramentos são apresentadas nela. As estratégias são definidas nessa reunião.
  • É natural que existam resistências e inseguranças em determinados servidores devido ao método, à participação do parceiro técnico ou mesmo em razão do caráter inovador do projeto. O trabalho de engajamento deve ser constante para que essas resistências e inseguranças possam ser evitadas ou diminuídas. A adoção de treinamentos, reuniões e campanhas de comunicação e conscientização minimizam resistências. Além disto, ferramentas tecnológicas de acompanhamento, aliadas à execução de um processo bem definido, evitam que haja desvios na execução dos ciclos de melhoria. Profissionais bem informados, treinados e capacitados são mais engajados.
  • Estabelecer maior confiança nos funcionários, dando-lhes maiores atribuições e autonomia auxiliam na simplificação de processos.
  • Quando ocorrer alterações nos servidores envolvidos na frente (por exemplo: mudança de secretários ou realocações de área de servidores), o substituto deve ser informado do histórico de ações, bem como ser empoderado entre os envolvidos da frente. Isso atenua a redução de engajamento nas atividades ou em possíveis descontinuidades da frente.
  • Na impossibilidade da participação ativa de servidores ou gestores nos processos, pode-se delegar ações para um substituto. Este, porém, necessita ser conhecido e ter trânsito livre em outras secretarias. É fundamental que o substituto seja empoderado e suas ações sejam respaldadas pelas lideranças.
  • Os conceitos transferidos pela frente de Licenciamento Urbano podem ser adaptados para a realidade da prefeitura, mas é importante que as formas de acompanhamento sejam mantidas. Primeiramente, para uma maior aderência e continuidade da frente; segundo, para permitir a comparação com os períodos em que eventuais parceiros estejam presentes. É fundamental a sinergia entre a visão do método e a vivência da realidade local. É importante, no entanto, notar as diferenças entre sugestões ou adaptações e resistências ou inseguranças com o novo método.
  • É importante que as metas visem à desburocratização do processo de licenciamento no município, em que a estrutura é observada de forma integrada, com uma visão por processos e evitar o efeito “silo”. A adoção de projeto simplificado e aprovação imediata para empreendimentos de baixo impacto vêm de encontro a simplificação de processos, mas cabe ressaltar o papel da fiscalização como elemento chave para a manutenção da confiança nos profissionais e nos cidadãos, e a fiscalização deve se estabelecer para além de ação punitiva, sendo também ação educativa, em função do contato direto com a comunidade.
  • A metodologia é uma ferramenta de acompanhamento e otimização de recursos, mas isso não impede que ela seja questionada ou adaptada de acordo com a realidade da prefeitura. As metas propostas devem ser seguidas, pois foram geradas a partir de um potencial identificado pelo planejamento. As metas pactuadas devem continuar com o objetivo de otimizar recursos. As metas precisam considerar especificidades locais e processos que possam impactá-las (ex. revisão da legislação).
  • As rotinas previstas na sistemática de reuniões devem ser sempre mantidas, pois a ausência e as remarcações dispersam a equipe envolvida e comprometem o alcance de resultados.
  • Uma boa comunicação do projeto e dos resultados diminuem resistências e disseminação de boatos. Assim, a sistemática de acompanhamento pressupõe a divulgação e o treinamento de todos os envolvidos. Painéis com gráficos podem ser colocados à vista em pontos estratégicos dentro do ambiente de trabalho informando o conteúdo e a importância destes. Podem ser utilizados informativos impressos como folhetos e avisos para divulgação das metas, das ações, dos resultados alcançados, das reuniões realizadas bem como um calendário das futuras reuniões.
  • O diálogo entre poder público e empreendedores deve ser constante, pois essa interface garante uma maior aplicabilidade e sucesso da frente. Workshops com entidades de classe e empreendedores podem auxiliar na construção de soluções bem como estreitar a relação entre o poder público e a sociedade civil.
  • A comunicação com os profissionais e os proprietários deve visar a transparência do processo licenciatório.
  • O apoio tecnológico, como a base única de dados e plataformas online, é essencial no desenho da frente de Licenciamento Urbano, pois dá suporte e celeridade aos processos e estabelece padrões únicos de análise.
  • Para fazer frente à revisão da legislação urbanística, em muitos casos necessária para a desburocratização do processo licenciatório, o estabelecimento de uma consultoria jurídica de suporte nas secretarias pode auxiliar na elaboração/alteração de textos legais e agilizar ações que dependem de mudanças jurídicas.
  • Sugere-se que, no decorrer da execução da frente de Licenciamento Urbano, ocorram reuniões de checkpoint para reforçar conceitos e revisar os processos que estão em andamento. Isso evita perdas no andamento da frente e, caso haja um parceiro técnico envolvido, que os servidores não assumam responsabilidades e atividades tardiamente.
  • Para a manutenção do empenho e dedicação é necessário regularmente verificar demais gargalos e repactuar as metas. Ressaltar as ações cumpridas e os resultados alcançados, sem perder de vista as ações que ainda devem ser realizadas, também motivam positivamente os servidores envolvidos na frente.
  • O processo de monitoramento e controle deve ser constante e sempre estar de acordo com o cronograma. Um acompanhamento bem feito gera melhores resultados. Antes da entrada de um parceiro técnico no município, principalmente se os perfis forem distintos dos servidores, recomenda-se a realização da transição e da comunicação dos novos trabalhos e do perfil dos consultores. Isso evita o estranhamento e também atenua resistências. A fase de conscientização deve ser feita, pois o perfil e comportamento dos consultores do parceiro técnico podem ser bem distintos do perfil dos servidores.
  • É necessário que a prefeitura disponha de técnicos empenhados em aprender o método no início do projeto. É preciso conhecer a construção de metas, a manipulação das bases de dados e a sistemática de acompanhamento dos desvios. Os participantes da frente devem internalizar os conhecimentos e executar as ações indicadas pelo parceiro técnico.
  • Para as lições aprendidas, o importante é propiciar discussões sobre as experiências vivenciadas durante cada ciclo (por exemplo, anual). Compartilhar ideias e práticas (positivas ou não) permite a sustentabilidade e a perenidade do projeto.

Para acompanhamento de práticas inspiradoras e de novidades sobre o programa Juntos, acesse a plataforma: www.programajuntos.org.br.

 

Cartilha de Licenciamento Urbano

Resumo

Uma prefeitura, independentemente do seu porte, tem como uma de suas responsabilidades determinadas pelo Pacto Federativo a de realizar a gestão do solo urbano, de forma que ofereça à sua população cidades economicamente eficazes e, principalmente, sustentáveis.

Dessa forma, o licenciamento de construções se estabelece como um dos instrumentos dos quais os municípios dispõem para organizar a ocupação do solo, pois a partir da legislação estabelece limites às ações humanas que interferem no espaço urbano e na qualidade de vida nas cidades.

Com esse intuito, o programa Juntos pelo Desenvolvimento Sustentável deu origem à frente de Licenciamento Urbano. O programa aposta na união entre sociedade civil, iniciativa privada e setor público para aprimorar a gestão e os serviços públicos oferecidos aos brasileiros.

Leia a cartilha na íntegra no arquivo abaixo:

Dúvidas

Dúvida frequente

Como funcionou o Grupo de Estudos Estatísticos de Teresina?

Rede Juntos

Olá,

Em 2014, a prefeitura de Teresina, durante a frente de Equilíbrio Fiscal - Receitas, com o intuito de ampliar as receitas municipais sem o aumento de tributos, considerou necessário um aprofundamento nas análises das bases orçamentárias. O grupo de estudos foi criado para analisar receitas e oportunidades no orçamento municipal. Entre as diversas oportunidades de incremento da arrecadação identificadas pelo grupo de estudos, destacam-se a do recadastramento de proprietários, de áreas construídas do município e de redução da inadimplência do IPTU.


Equipe Juntos.

Dúvida frequente

Como é feito o acompanhamento de processos de Licenciamento Urbano?

Rede Juntos

Olá,

Para que a troca de informações aconteça de maneira ágil e eficaz, é importante um sistema que permita a visualização de todos os processos de maneira integrada. O desenvolvimento de um sistema eletrônico permite isso, mas é necessário que exista uma integração entre os cadastros e os órgãos envolvidos. Para o órgão público, a informatização dos processos permite com presteza a construção de um histórico e o acompanhamento do desempenho das avaliações de processos. Permitem ainda a verificação de qual departamento/secretaria está dependendo o encaminhamento do processo e o tempo de processamento/análise de cada etapa do licenciamento urbano. Os processos de licenciamento que são protocolados por meio eletrônico permitem a filtragem de solicitações incompletas, obrigando o levantamento de toda a documentação antes da abertura de processo. Para que um sistema de acompanhamento de processos seja efetivo é necessário que seja divulgado e comunicado para os usuários e demais interessados, buscando melhorias contínuas. Em Campinas, especificamente, foram implantados os sistemas de licenciamento eletrônico ambiental (LAO) e o urbanístico (SEMURB Online), sendo que ambos são integrados ao Sistema de Informações Municipais (SIM), gerando maior transparência e agilidade na análise e aprovação dos projetos.


Equipe Juntos.

Dúvida frequente

O que é a ferramenta SEMURB Online?

Rede Juntos

Olá,

O SEMURB Online é o sistema de aprovação de projetos via web que permite ao profissional encaminhar e acompanhar todas as solicitações referentes à aprovação de projetos junto à Secretaria Municipal de Urbanismo de Campinas.


Equipe Juntos.

Dúvida frequente

Quais são os tipos de empreendimentos enquadrados na lei de Aprovação Responsável Imediata (ARI)?

Rede Juntos

Olá,

O ARI estabelece critérios para aprovação automática quando o proprietário do imóvel, o autor do projeto e o responsável técnico assumem responsabilidade pelo cumprimento da legislação edilícia vigente e pela documentação apresentada. Esse procedimento vale para projetos de baixa complexidade e reduz para 3 dias úteis a emissão de alvará para projetos de edificações unifamiliares e de comércio e serviços de pequeno porte.


Equipe Juntos.

Licenciamento Urbano e Desenvolvimento | José Armênio de Brito Cruz

O licenciamento e a aprovação para instalações urbanas têm sido um dos principais gargalos na competitividade entre as cidades. Para uma empresa se instalar em um município, ela lançará mão de recursos e demanda por objetividade e celeridade do poder público na análise e licenciamento de seus projetos. Hoje, as cidades brasileiras em geral, por falta de atualização de sua legislação, trabalham o licenciamento sob um arcabouço legal desconhecido da maioria, sem objetividade e por muitas vezes alimentador da corrupção interna à máquina pública, sendo imune ao empenho do mais honesto e esforçado governante.

A objetividade da legislação diz respeito à clareza das políticas públicas sobre o território. A partir de um diagnóstico territorial tecnicamente estruturado, as administrações públicas têm condições de definir diretrizes para cada parcela do território do município. A definição clara do perímetro urbano, não sujeito à constantes alterações, as diretrizes de adensamento integradas aos planos de infraestrutura urbana de longo prazo e, por fim, a característica da cidade desejada pelos moradores e acordada coletivamente.

A legislação, longe de ser um complexo arrolar de diretrizes, deve ser resumida e clara. O arcabouço legal hoje em uso nas principais cidades brasileiras guarda um vício herdado do passado onde uma visão de Estado, que não previa a participação da sociedade, precisava impor amarras para garantir qualidade. À época, o número de profissionais de nível superior responsável pelas construções da cidade era reduzido e muitas das obras não contavam com responsáveis técnicos.

A legislação de regularização, além de guardar compromisso com a qualidade final das construções, era uma tutela sobre os empreiteiros e construtores em geral. Hoje, os profissionais que tratam da cidade são numerosos e a legislação não acompanhou este crescimento. Em algumas localidades o processo já está atingindo a etapa declaratória, que judicialmente, a partir do momento que a legislação explicita todas as normas a serem atendidas e o profissional as conhece. A etapa declaratória irá reduzir substancialmente a análise e também a responsabilidade do servidor público, uma vez que responsabiliza o profissional.

Em uma via de mão dupla, ao assumir este ônus, o profissional deve estar preparado, desde sua formação até a sua condição de contratação. Desta forma, a ação sobre o licenciamento, além da análise de fluxos que certamente pode emprestar economia e rapidez aos processos, deve também contemplar a médio prazo uma mudança sistêmica e integradora de legislações – municipais, profissionais e de normas técnicas.

Desta forma, um arcabouço legal simples e uma presença profissional responsável pode garantir a necessária agilidade nas aprovações e licenciamentos. Esta celeridade hoje é entendida como um diferencial na competição das cidades pelos investimentos. Quanto mais objetivo, rápido e inteligente é um processo de licenciamento, mais investimentos ele irá atrair.

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Tendências no Planejamento das Cidades | Ana Wollmann Jayme

“GERIR UMA CIDADE é enfrentar extraordinários fluxos de demandas sociais, a exigirem permanentemente redefinição, inovação e articulação de estratégias voltadas à minimização dos impactos que a dinâmica de funcionamento descarrega, diariamente, sobre a estrutura de poder e a capacidade de gestão”. (VIEIRA E VIEIRA,2003)

A dimensão dos desafios diários enfrentados pela gestão municipal é imensa. Se olharmos para as tendências projetadas para as cidades, essa dimensão amplia-se ainda mais. Espera-se que mais de 60% da população mundial viva em cidades até 2025. A urbanização, talvez mais do que uma tendência, é uma realidade com impactos e influências esperadas sobre as futuras vidas pessoais e o dia a dia das cidades. A rápida expansão de fronteiras urbanas, impulsionadas pelo aumento da população e do desenvolvimento de infraestrutura, leva à necessidade de se preparar para este futuro. E não apenas para dar resposta aos desafios, mas também para aproveitar as oportunidades que se desenham.

Especialistas estimam que os conglomerados urbanos nas economias desenvolvidas devam ter um crescimento médio anual do PIB no período de 2009 – 2025 de 4,4%, enquanto nos países de economias desenvolvidas esse avanço será de 1,63% ao ano.

Diante deste cenário, uma atuação governamental qualificada é esperada e necessária. Estabelecer diretrizes e regras para que se assegurem bases estáveis de um crescimento ordenado e sustentável podem levar à constituição de bons espaços de convivência, alavancar o desenvolvimento da urbe, e torná-la mais competitiva.

As cidades cresceram muito no século XX, o que demandou uma maior reorganização por meio da implementação de leis de zoneamento e de planejamento urbano. Já no começo do século passado, foi assinada a Carta de Atenas, um documento de compromisso, datado de 1933, redigido e assinado por grandes arquitetos e urbanistas de renome internacional depois de uma série de congressos nos quais se discutiu como o paradigma da arquitetura moderna poderia responder aos problemas decorrentes do rápido crescimento das cidades, causado, entre outros fatores, pela mecanização na produção e as mudanças no transporte.

Os signatários analisaram 33 cidades das mais diversas latitudes e climas no planeta, portanto suas observações e recomendações tinham um sentido bastante universal.

Esta Carta deu linhas de orientação sobre o exercício e o papel do urbanismo dentro da sociedade, serviu de inspiração às linhas mestras para o ordenamento das grandes funções urbanas.

Já no final do século XX um novo movimento, chamado Novo Urbanismo, ganhou espaço de uma maneira expressiva nas discussões sobre planejamento, desenho urbano e arquitetura na América do Norte. Aos moldes da Carta de Atenas, mas em contraponto às suas premissas, destacados arquitetos, urbanistas e profissionais de outras disciplinas também elaboraram uma Carta com diretrizes para conceber ou intervir no espaço urbano, com viés num urbanismo sustentável. O documento enfatiza a necessidade de diversidade social, mescla de atividades e tipos de circulação, acessibilidade pedestre, participação democrática e respeito à expressão da cultura local, e ainda traz forte preocupação com a qualidade da matriz energética.

A posição do Novo Urbanismo, ao menos no expressado em sua Carta, reconhece que as soluções físicas por si mesmas não resolvem os problemas sociais e econômicos, e que o arquiteto ou urbanista deve estar acompanhado por um grupo multidisciplinar de profissionais e uma ampla base democrática, assim como de uma vontade privada e pública e uma confluência de consenso e recursos, para orquestrar de forma exitosa a criação, transformação ou restauração de qualquer paisagem urbana. Apesar de ser um movimento focado na realidade norte-americana, seus objetivos e diretrizes levam a reflexões importantes para construir políticas urbanas mais afinadas com as necessidades e possibilidades das cidades brasileiras.

É com base nesse espírito, em especial na importância de as pessoas participarem do debate e formulação da política urbana, que em 2001 foi aprovado o Estatuto da Cidade no Brasil com o objetivo de democratizar a urbe. O Estatuto da Cidade reúne importantes instrumentos urbanísticos, tributários e jurídicos que podem garantir efetividade ao Plano Diretor, responsável pelo estabelecimento da política urbana na esfera municipal e pelo pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, como preconiza o artigo 182 da nossa Constituição.

Pode-se dizer que o Estatuto é muito recente, até porque a maior parte dos municípios brasileiros ainda não consegue pôr em prática todo o ferramental que ele traz. Entretanto, representa a esperança de mudança positiva no cenário urbano, pois reforça a atuação do poder público local, dando condições de exercer sua função de protagonista ao ser o principal responsável pela formulação, implementação e avaliação permanentes de sua política urbana, estabelecida no Plano Diretor, visando garantir, a todos, o direito à cidade e à justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização.

O poder público municipal, por ser a esfera de governo mais próxima do cidadão, é o que tem maior capacidade para constatar e solucionar os problemas do dia a dia. Essa proximidade permite, ainda, maior articulação entre os vários segmentos que compõem a sociedade local. Permite também a participação e acompanhamento das associações de moradores, de organizações não governamentais, de representantes dos interesses privados na elaboração, implementação e avaliação de políticas públicas.

O Estatuto trouxe a garantia do direito a cidades sustentáveis, ou seja, o direito de todos os habitantes de nossas cidades à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, não só para as gerações atuais, como também para as futuras. Trata-se de um direito fundamental, mas se por um lado ser cidadão, e morador da cidade, significa ter consciência desse direito e reivindicá-lo, por outro lado também significa ter consciência de cumprir com responsabilidade seus deveres.

Como cabe ao Município a promoção do adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo, fica evidente a competência municipal para adotar as medidas que favoreçam o seu desenvolvimento territorial, com sustentabilidade cultural, social, política, econômica, ambiental e institucional.

A efetividade do ordenamento depende fortemente de um ambiente legal e normativo eficiente. Na esfera dos instrumentos legais de apoio ao desenvolvimento urbano o licenciamento urbano e ambiental tem um papel importante e essencial para conciliar o meio ambiente e o desenvolvimento econômico e social. Trata-se, portanto, de um instrumento com capacidade de assegurar a qualidade do desenvolvimento urbano, bem como conferir efetividade às ações das políticas setoriais de habitação, meio ambiente, saneamento básico e transporte urbano.

Pode-se dizer que as cidades são “path dependents”: o seu futuro está moldado por decisões e ações passadas e presentes. Sendo assim, o desempenho desta competência terá forte impacto na competitividade de uma cidade.

E por que falar em competitividade? Porque a sobrevivência das cidades passa por sua capacidade de posicionar-se para competir no século XXI, ou correm o risco de ver morrer suas indústrias e serviços, perder seus talentos, e assim, enfraquecer.

Rosabeth Moss Kanter, professora da Harvard Bussiness School, foi à procura dos ingredientes da vantagem competitiva das cidades e verificou a partir da observação de grandes empresas que a vantagem passa pelo investimento em inovação, em aprendizagem, em novas qualificações da mão-de-obra e, sobretudo, à criação de conexões e vias de colaboração, apostando no conceito de vantagem colaborativa.

“Na economia global de informação em que vivemos, o poder não provém da localização em si, mas da capacidade de operar um desses três “ativos” intangíveis: os conceitos, a competência e as conexões. Conceitos são ideias avançadas, desenhos ou novas formulações para produtos ou serviços que criam valor para os consumidores. A competência, por seu lado, é a capacidade de traduzir ideias inovadoras em aplicações para o mercado, produzindo-as de acordo com os melhores standards, com as melhores práticas. Conexões são alianças entre negócios, para alavancar competências centrais, criar mais valor acrescentado, ou simplesmente abrir portas para horizontes mais vastos e para aproveitar a oportunidade de globalização das economias.

Isso pode significar três cenários. As cidades e regiões podem transformar-se em locais excelentes para conceitos, porque os inovadores podem aí florescer, entrar em contato com novas formas de pensar e encontrar apoio para transformar as suas

ideias em novos negócios visíveis. Ou estas podem diferenciar-se por potenciar a sua competência produtiva, mantendo consistentemente altos standards de fabrico e uma mão-de-obra altamente qualificada. Ou, ainda podem ser regiões que se baseiam em criar conexões para as redes globais, em que os negócios podem encontrar recursos

e parceiros, que lhe fazem a ponte para outros mercados. São, todas elas, três formas de ligação do local ao global: ou como “pensadores” (“thinkers”), ou como “fazedores” (“makers”) ou como intermediários (“traders”).”( KANTER, 1997)

 

A Economist Intelligence Unit (EIU) define a competitividade de uma cidade como sua habilidade de atrair capital, negócios, talentos e visitantes. A qualidade de vida das pessoas traduzida pela sustentabilidade tem cada dia mais valor no mundo empresarial. Empresas e seus executivos investem onde podem reunir um maior número de oportunidades para as pessoas e seus negócios. E nesta lógica, uma cidade com excesso de burocratização para o ambiente de negócios, pautado pela desconfiança perderá boas oportunidades de investimento.

Uma cidade, para se tornar competitiva, precisa estar aberta a novas ideias, olhar em volta e aprender com as outras partes do mundo, são práticas que podem levar a descobrir novas oportunidades. Há várias formas de encontrar boas experiências, ou histórias que sirvam de inspiração e reflexão – a distância às vezes é de um clique! Com todas as críticas que possam atrair, há um conjunto de rankings nacionais e internacionais desenvolvidos por instituições sérias que dão bons indícios de cidades que se destacam. E tem chamado a atenção a posição de destaque que cidades da Austrália e do Canadá tem conquistado. Vale a pena olhar o que estão fazendo de diferente.

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