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Boas Páticas: Aprimoramento do Licenciamento Urbano em Campinas

Boas Práticas

Contexto anterior

O licenciamento e a aprovação para instalações urbanas têm sido dos principais gargalos na competitividade entre as cidades. A morosidade de resposta das administrações públicas afeta não apenas a capacidade de controle sobre o ambiente urbano construído, como também a eficiência de arrecadação de receitas municipais, através de impostos. Fraudes e práticas de corrupção encontram ambiente favorável para disseminação, dado o contexto de baixa capacidade de controle.

Na prefeitura de Campinas o acompanhamento dos tempos de aprovação dos processos de licenciamento urbano era ainda dificultado pela ausência de métricas. Além disso, a legislação que rege as aprovações de empreendimentos estava desatualizada na cidade, impondo limites às iniciativas de revisão de procedimentos para otimização das análises.

Diante desse contexto, e buscando combater os casos de fraude e corrupção, a prefeitura campineira, por meio da frente de Licenciamento Urbano do Juntos, se empenhou no alinhamento dos processos de aprovação de empreendimentos imobiliários, permitindo que o setor da construção civil se tornasse mais ágil, transparente e moderno.

Ao dedicar-se à redução do tempo de aprovação de empreendimentos, a prefeitura buscou promover, ainda, um melhor ambiente de negócios no município e, assim, atrair investimentos.

 

Descrição

Essa frente de trabalho propõe uma agenda para redesenho e simplificação dos fluxos e processos, a fim de promover a desburocratização, transparência, inovação e eficiência nos processos de licenciamento urbano.

A revisão dos processos favorece a regularização de edificações e aprimora os canais de diálogo entre os setores público e privado, visando estipular regras claras, sem abrir mão do rigor no cumprimento da legislação.

 

Objetivo

A frente de Licenciamento Urbano em Campinas visa aprimorar os processos de licenciamento de construções, com o objetivo de torna-los mais ágil, transparentes e modernos, sem perder a qualidade de análise dos projetos, padronizando o processo para a liberação de alvará de aprovação e execução, por meio de regras claras e acessíveis ao público interessado, e fortalecendo a comunicação com os cidadãos.

Foram estabelecidas metas de redução de mediana de tempo de aprovação de 61 para 35 dias referentes aos novos empreendimentos e de eliminação do estoque de todos os processos de aprovação parados na Secretaria Municipal de Urbanismo (Semurb) das tipologias unifamiliar e comercial, com mais de 30 dias sem decisão de alvará de execução até dezembro de 2015.

 

Desenvolvimento

A frente de Licenciamento Urbano foi orientada de acordo com o método gerencial do PDCA, que permitiu à prefeitura promover as mudanças necessárias de maneira eficiente, obtendo melhorias contínuas. Com o PDCA foi possível trabalhar a resolução de problemas e o entendimento do papel de cada um no esforço coletivo e no aprendizado contínuo.

A metodologia para a implantação da frente de Licenciamento Urbano realizou um diagnóstico que mapeou todos os processos envolvidos na emissão de alvarás para os empreendimentos, a fim de entender a estrutura e a legislação incidente e verificar e detectar as oportunidades de melhoria. Com esse diagnóstico foi possível estabelecer a primeira etapa de identificação dos desafios e, a partir daí, definir e planejar ações, bem como formalizar as metas.

Com essa metodologia, a visão passou a ser matricial, de forma que todos pudessem visualizar os processos necessários ao licenciamento urbano, ou seja, a estrutura passou a atuar de forma integrada.

 

As principais etapas para implementação da frente foram:

1. Estruturação dos indicadores de gestão e metas do processo

1.1 Definição dos indicadores de gestão do processo

1.2 Definição das metas por secretaria e tipo de empreendimento

2. Reestruturação organizacional e do processo para aprovação de empreendimentos

2.1 Mapeamento da situação atual do processo

2.2 Reestruturação dos processos

2.3 Planejamento da implantação

3. Tratamento do estoque represado de aprovações

3.1 Análise dos estoques atuais

3.2 Elaboração do plano para tratamento dos estoques

4. Controle e captura dos resultados e da implantação do novo processo/estrutura

4.1 Estruturação da sistemática de controle e captura dos resultados

4.2 Controle e captura dos resultados da implantação dos novos processos

 

Coordenação e acompanhamento geral das ações

O apoio da consultoria teve duração de 12 meses, de agosto de 2014 a agosto de 2015, resultando no mapeamento e reprojeto de 13 macroprocessos, eliminação de 37 tarefas, 162 ações de melhorias focadas na redução do tempo de aprovação, redução do estoque e modernização e transparência dos processos. O trabalho contou ainda com o envolvimento de mais de 80 servidores. O plano de ação contempla atividades que devem ser realizadas até 2017, garantindo a sustentabilidade da frente. A prefeitura assumiu o compromisso com a continuidade dos trabalhos sem a necessidade da consultoria a partir de setembro de 2015.

Para garantir a sustentabilidade, foi estruturado um comitê gestor composto, principalmente, pelos secretários de Administração, de Gestão e Controle e de Chefia de Gabinete. Além disso, foi estabelecido três níveis de gestão: estratégico, tático e operacional, nos quais são feitos o acompanhamento e a tomada de decisão. Essa estrutura é uma forma de visualizar a organização sob a ótica das práticas gerenciais, que se complementam e auxiliam no alcance de resultados de curto, médio e longo prazo.

 

Resultados

Em agosto de 2015, momento da saída do parceiro técnico, a prefeitura de Campinas apresentava uma mediana de tempo de aprovação de 54 dias, 26% acima da meta estabelecida de 40 dias, considerando todas as solicitações desde 2003. Por outro lado, levando-se em conta apenas os processos que entraram em 2015, a meta foi superada em 14 dias, com aprovação em até 26 dias. A mediana de tempo de aprovação observada no período entre janeiro de 2015 a setembro de 2016 apresentou uma redução de 72%, caindo de 107 dias para 35, mantendo-se sempre dentro da meta desde outubro de 2015, conforme mostram os gráficos a seguir.

Em dezembro 2015 o estoque de processos apresentava redução de 81% em relação a abril de 2015, fechando o ano com 60 processos. Já em setembro de 2016 foi registrada uma redução de 97%, com apenas 9 processos em estoque, conforme mostram os gráficos a seguir.

As ações realizadas enfocaram as seguintes melhorias: revisão e aprimoramento de fluxos e processos; informatização, visando a adoção de um cadastro unificado; investimentos em recursos humanos; revisão da legislação existente; e o diálogo do poder público com os empreendedores, visando a boa comunicação e a transparência de processos.

Em setembro de 2016 a meta do plano de ação era de 77% do tempo total para a conclusão das ações. No entanto, fatores externos, como a demora na aprovação da revisão do plano diretor, mantiveram o resultado em 73%.

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Campinas
Licenciamento Urbano
Programa Juntos
Secretaria Municipal de Urbanismo (SEMURB)
Ferramenta PDCA
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Os objetivos e o desenvolvimento da frente de Equilíbrio Fiscal

Boas Práticas

A frente de Equilíbrio Fiscal em Campinas teve como objetivo auxiliar no aprimoramento e na otimização de processos, bem como na definição de metodologias e ferramentas de acompanhamento, para que o município alcance suas metas e melhore seus resultados.

Em Campinas foram estabelecidas as seguintes metas até dezembro de 2013:  

● incrementar a receita em R$ 33,0  milhões;  

● reduzir os gastos em R$ 16,4 milhões; e

● produzir um ganho total de R$ 49,4, milhões.

 

Desenvolvimento

A partir da análise de receitas e despesas municipais sob administração direta da prefeitura, todo o histórico de desempenho financeiro do município é analisado de forma a identificar oportunidades e metas de melhoria.

Após o diagnóstico, diversas metas e diferentes planos de ação são pactuados com os secretários do Comitê Gestor e prefeito do município. Após a definição de metas e estratégias, os planos são implementados e avaliados por relatórios de desvios e uma sistemática de acompanhamento que envolve toda a governança do programa.

A frente de Equilíbrio Fiscal segue o método gerencial do PDCA (plan, do, check e act) que permite às prefeituras realizarem as mudanças necessárias de maneira eficiente.

Em Campinas a governança é composta pelo prefeito e Comitê Gestor, sendo este formado pelas secretarias de Finanças, de Administração e de Gestão e Controle, que realizavam reuniões periódicas para o acompanhamento dos resultados. Também participam da frente os gestores de entidade (secretarias)  e de pacotes .

Ao longo do projeto foram realizados diversos treinamentos para que as equipes pudessem aprender o método e internalizar uma nova cultura de gestão. Ao final da consultoria foi realizada uma oficina de orientação sobre o mês de transição do projeto, com a definição de papéis e responsabilidades, a fim de garantir que os próprios servidores pudessem dar continuidade à frente sem a presença dos consultores.

A cidade de Campinas, como primeira experiência do Juntos, foi também um grande laboratório de aprendizados e experiências que depois foram levadas para as outras cidades do programa. Quando, após 12 meses de trabalho, a consultoria se encerrou, a prefeitura entrou na fase de sustentabilidade, sendo estimulada a dar sequência ao trabalho e à metodologia com seus próprios recursos. Nesse período, muitas dificuldades foram encontradas.

Após inúmeras tentativas de dar sequência às atividades, a partir de 2016, na fase de sustentabilidade do projeto, a administração municipal criou um grupo de trabalho, formado por servidores com experiências em finanças e tecnologia da informação, que retomou as análises. A ação desenvolvida nessa fase foi estruturada a partir das seguintes etapas:

• Formação do núcleo de trabalho

• Teste com softwares de Business Inteligence

• Manuseio de dados

• Revisão dos pacotes

• Adequação de metas ao orçamento

• Ferramenta e divulgação personalizada

• Cronograma e adequação ao cenário político econômico

Importante salientar que, ao longo desse período, a prefeitura seguiu buscando medidas que garantissem o equilíbrio fiscal e apresentando os resultados em todas as reuniões de governança do Programa Juntos, conforme pactuado, embora não fosse possível observar os ganhos por pacotes.

Nessa nova fase, os dados passaram a ser analisados diretamente da base do sistema orçamentário e financeiro da prefeitura. Para tanto, foi necessário utilizar ferramentas de data discovery, que geram relatórios interativos e dados exploráveis a partir de múltiplas fontes.

 

Resultados

Em dezembro de 2013, último mês de acompanhamento da consultoria, o projeto apresentou um ganho acumulado de R$ 77,3 milhões, 57% acima da meta estabelecida para o período. O saldo do resultado acumulado entre receitas e despesas apresentou desvio positivo de R$ 27 milhões; o pacote de receitas obteve melhor desempenho, superando a meta em 6%, o que impactou positivamente no resultado global. Esses números refletiram o comprometimento da gestão com o alcance das metas e o aumento do potencial de investimento da prefeitura.

Em 2015, a administração municipal fechou novamente o ano com superávit da ordem de R$ 120 milhões. Esse resultado, apesar de menor do que o do ano anterior, contrariou o cenário de crise econômica e só foi possível devido ao grande esforço da prefeitura em controlar a execução orçamentária para que não houvesse déficit.

Em 2016, iniciou-se um novo ciclo de análises, lideradas pelo Comitê Gestor de Campinas, que propôs uma nova estrutura para visualização dos pacotes de despesas, desenvolvida para alinhar o orçamento municipal ao novo cenário econômico. No âmbito das despesas foram revistos, especialmente, os pacotes de pessoal e auxílio à população, a metodologia de classificação otimizada, visando reduzir distorções e agilizar o processo de atualização de dados passando a basear-se não mais na classificação de despesa e fornecedor, mas sim no produto consumido; bem como foram incorporados todos os gastos da Administração, de forma a que os resultados apresentados refletissem os números do orçamento.

Além disto, passou-se a avaliar indicadores constantes na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) considerados vitais para a Administração Pública, entre eles, os percentuais de endividamento, de aplicação em educação e em saúde e, as despesas com pessoal.

Para 2017, o projeto começa com uma proposta por parte do Comitê Gestor de que a meta de despesa seja o cumprimento do orçamento inicial menos um contingenciamento do orçamento de recursos próprios.

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Equilíbrio Fiscal
Campinas
PDCA
Ferramenta PCDA
Comitê Gestor
Secretaria de Finanças
Secretaria de Administração
Secretaria de Gestão e Controle
Business Intelligence
Programa Juntos
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)
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Projetos Estratégicos
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Gerir Processos
Gerir Projetos

Ferramentas Gerenciais

Ferramenta

As ferramentas gerenciais são extremamente importantes para um melhor gerenciamento das práticas da organização. Através delas, buscamos a resolução de problemas, o aumento de receita, redução de despesas e a melhoria contínua. Quando bem aplicadas, as ferramentas podem trazer benefícios para a governança e trazer uma gestão mais eficiente das ações.

Ao analisar a atual situação da organização pode-se direcionar esforços na intenção de explorar os pontos fortes e as oportunidades existentes de forma objetiva; também podemos aproveitar o levantamento para eliminar pontos fracos encontrados e reduzir ou pelo menos minimizar os impactos das ameaças existentes no ambiente. Dessa forma, os objetivos poderão ser traçados de forma realista e mensurável.

A seguir, serão apresentadas diversas ferramentas gerenciais que apoiam os gestores dos projetos como PDCA, diagrama tartaruga e outros! O intuito é apoiar a resolução de ações de forma prática e eficiente.

 

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Tecnologia
TI na Gestão Pública
Ferramenta PDCA
PDCA
Ferramenta
Plan, Do, Check, Act
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Ferramentas para o Diagnóstico da Folha de Pagamentos

Ferramenta

Apesar de não ter sido escopo da atuação no escopo da fase conduzida pelo parceiro técnico, a gestão do controle e captura de resultados é realizada pela equipe de servidores da prefeitura de Juiz de Fora. Diversas ferramentas, métodos de gestão e conceitos utilizados na frente de Equilíbrio Fiscal podem ser aplicados na frente de Diagnóstico de Folha de Pagamentos. O PDCA, o Relatório de desvios e também a Curva “S” para o acompanhamento das ações podem ser utilizados. A Cartilha de Equilíbrio Fiscal contém mais informações para apoiar o controle e captura de resultados da frente.

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Folha de Pagamento
Relatório de desvios
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Ferramenta PDCA
Diagnóstico da Folha de Pagamento
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Conceitos | Grupos de Processos em um Projeto

Ferramenta

O gerenciamento de projetos é um empreendimento integrado e demanda que cada processo de projeto ou produto seja alinhado e conectado de forma apropriada com os outros processos, facilitando assim a coordenação. Processo é um conjunto de ações e atividades inter-relacionadas, que são executadas para alcançar um produto, resultado ou serviço previamente definido. As ações executadas em um processo afetam o próprio e todos os outros relacionados. Cada processo é caracterizado por suas entradas, ferramentas e técnicas que podem ser aplicadas e as saídas resultantes. Em um projeto existem 47 processos inter-relacionados.

Um gerenciamento de projeto bem-sucedido inclui trabalhar ativamente com essas atividades relacionadas para alcançar os objetivos e atender as partes interessadas.

grupos de processos em um projeto

Figura: Grupos de processos de um projeto.

 

Os processos são agrupados em cinco categorias, conhecidas como grupos de processos de gerenciamento de projetos:

  • Grupo de Processos de Iniciação: são os processos realizados para definir um novo projeto ou nova fase de um projeto já existente. É necessária a validação dos patrocinadores para iniciá-los;
  • Grupo de Processos de Planejamento: processos realizados para definição do escopo do projeto, refinamento dos objetivos e atividades e esforços necessários para alcançar os objetivos do projeto;
  • Grupo de Processos de Execução: processos realizados para executar o trabalho no planejamento para atender às especificações do projeto;
  • Grupo de Processos de Controle: processos necessários para acompanhar, revisar e regular o progresso e o desempenho do projeto, localizando os desvios e propondo planos de ação para correção ou alteração das atividades;
  • Grupo de Processos de Encerramento: processos executados para finalizar todas as atividades dos grupos de processos, encerrando formalmente o projeto ou a fase.

Os grupos de processos são atividades sobrepostas que ocorrem em diversos níveis de intensidade durante todo o projeto. Esses grupos são interligados e relacionam- se entre si. Os processos de iniciação, por exemplo, interagem com os processos de planejamento assim como os processos de planejamento interagem com os processos de execução e assim por diante. Os cinco grupos de processos possuem conjuntos de ações que levam o projeto adiante, em direção ao seu término.

nível de interação dos grupos

Figura: Nível de interação entre os grupos de processos e o tempo durante o ciclo de vida do projeto.

 

Dentro de cada grupo de processos, os processos individuais podem ser ligados pelas suas entradas e saídas. Focando nessas ligações podemos descrever cada processo nos termos de:

  • Entradas: documentos ou produtos que serão trabalhados pelo processo
  • Ferramentas e técnicas: mecanismos aplicados às entradas para criar as saídas
  • Saídas: documentos ou produtos que serão o resultado final do processo.

As entradas, ferramentas e técnicas e as saídas dos processos transformam decisões, condições, planos e reações em condições e progresso. Em geral as saídas de um processo tornam-se entradas para outro processo ou são entregas do projeto. Dentro de cada processo as ferramentas e técnicas usadas orientam e influenciam a sua saída. Uma saída com falhas pode comprometer a entrada de processos dependentes.

Os processos podem ser, até certo ponto, personalizados de acordo com cada projeto, dependendo do nível de complexidade. Podem ser modificados ou excluídos para melhor atender as particularidades de dado projeto.

Conforme já mencionado, os grupos de processos estão interligados entre si, sendo que o relacionamento e controle durante o ciclo de vida do projeto seguem a lógica do ciclo PDCA (Plan, Do, Check e Act). A forma de funcionamento PDCA é a maneira que ela suporta os grupos de processos.

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PDCA
Ferramenta PCDA
Grupo de Processos de Iniciação
Grupo de Processos de Planejamento
Grupo de Processos de Execução
Grupo de Processos de Controle
Grupo de Processos de Encerramento
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Gestão de Projetos Estratégicos