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Desafio

Artigo | Software Livre e a Administração Pública no Brasil - Mattos Filho

Por Juliana Gebara de Sene e Eduardo Franco de Abreu, do Escritório Mattos Filho

O artigo 1º da Lei de Software (Lei nº 9.609/98) define software como “a expressão de um conjunto organizado de instruções em linguagem natural ou codificada”. No Brasil, os softwares (programas de computador) são protegidos como direito de autor e possuem regime específico dado pela Lei de Software, subsidiada, naquilo que for omissa, pela Lei de Direito Autoral (Lei nº 9.610/98). A proteção conferida pelo regime jurídico do software abrange tanto o programa escrito em linguagem natural, que constitui um conjunto de comandos direcionados para produzir determinada operação no computador, chamado de código fonte, quanto o programa compilado em linguagem de máquina para ser executado, chamado de código objeto .

O acesso ao código fonte revela todo o conhecimento contido em um determinado programa, isto é, todo o conjunto de instruções que constituem a essência do software e que permitem estudá-lo, adaptá-lo ou aperfeiçoá-lo. No início da era computacional, os sistemas já nasciam “livres”, isto é, a abertura do código para que qualquer usuário pudesse modificá-lo, por exemplo, prescindia da autorização de seu desenvolvedor.

No entanto, no início da década de 80, o ideal comunitário dos primeiros programas de computador enfraqueceu-se dando espaço a um regime proprietário, através do qual o acesso ao código fonte passou a depender de autorização do desenvolvedor ou titular do programa, privando o usuário das liberdades anteriormente concedidas.

Em oposição à esta nova cultura, um pesquisador do Massachusetts Institute of Technology (MIT), dos Estados Unidos, chamado Richard Stallman fundou a Free Software Foundation (FSF), em 1985, nascendo neste momento o conceito de “Licença Pública Geral” de software ou General Public License (GPL)  e o conceito de “software livre” adotado até os dias de hoje.

Segundo a FSF , por software livre devemos entender que aquele software respeita a liberdade e o senso de comunidade dos usuários. Os usuários possuem a liberdade de executar, copiar, distribuir, estudar, mudar e melhorar o software. Com essas liberdades, os usuários (tanto individualmente quanto coletivamente) controlam o programa e o que ele faz por eles.

Por sua vez, no Brasil, nos termos da Instrução Normativa nº 01 de 17 de janeiro de 2011, da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação vinculada ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, software livre é o “software cujo modelo de licença livre atende aos quatro tipos de liberdade definidas pela Free Software Foundation”, sendo elas:

a) A liberdade de executar o programa, para qualquer propósito (liberdade 0).

b) A liberdade de estudar como o programa funciona, e adaptá-lo às suas necessidades (liberdade 1). Para tanto, acesso ao código-fonte é um pré-requisito.

c) A liberdade de redistribuir cópias de modo que você possa ajudar ao próximo (liberdade 2).

d) A liberdade de distribuir cópias de suas versões modificadas a outros (liberdade 3). Desta forma, você pode dar a toda comunidade a chance de beneficiar de suas mudanças. Para tanto, acesso ao código-fonte é pré-requisito.

Assim, pelo regime livre, todos os direitos patrimoniais que o autor/desenvolvedor possa ter com relação à sua criação, quais sejam, o direito exclusivo de utilizá-la, modificá-la ou de outra forma dispor dela passam a ser “comunitários”, acessível a todos. Parte-se da premissa de que o conhecimento não deve ser monopolizado, mas disseminado, voltado à promoção do desenvolvimento tecnológico da sociedade. É o prevalecimento do interesse geral/coletivo ao interesse privado. Ademais, defende-se que a adoção do modelo de software livre poderá contrabalancear o domínio das empresas norte-americanas sobre a tecnologia de software , contrapondo-se aos ideais daqueles que defendem o modelo proprietário.

Os defensores do regime proprietário, entretanto, sustentam que o produto da criação intelectual deve ser utilizado com o intuito de fomentar investimentos em novas tecnologias; prevaleceria, assim, o entendimento de que sem a garantia da exclusividade, não há estímulo para criatividade e, consequentemente, para a contínua produção de materiais novos.

De qualquer forma, cumpre também demonstrar que a oposição jurídica usualmente feita do software “livre” ao software “proprietário” é enganosa : em ambos os casos há exercício de propriedade ou da titularidade do direito autoral. O software livre não nega a “propriedade” como tal, apenas uma de suas feições clássicas: a exclusividade.

Nesse sentido, a corte distrital de Munique concluiu que software livre não constitui abdicação de direitos autorais sobre o software, sendo antes uma forma de delineamento de uso por terceiros:

“De início, o Painel compartilha a visão de que não se pode enxergar nos termos da GPL (General Public License) provisões contendo a abdicação dos direitos autorais relativos às correspondentes posições jurídicas. Ao contrário, os usuários valem-se especificamente dos termos da legislação do direito autoral para garantir e dar efeito ao seu conceito empregado para o desenvolvimento posterior e disseminação do software.”  (tradução livre)

Além da GPL, outras licenças como a “Creative Commons” e a “Berkeley Software Distribution” (BSD) também se tornaram populares por seus ideais similares aos do movimento do software livre.

Estabelecida nos Estados Unidos em 2001, a Creative Commons representa uma entidade sem fins lucrativos, responsável pela promoção do compartilhamento e uso da criatividade e do conhecimento através de licenças jurídicas gratuitas . Por meio de licenças “Creative Commons” (CC), o desenvolvedor de um determinado conteúdo permite, gratuitamente, que outras pessoas usem sua obra. Se aplicam a qualquer objeto de licenciamento, incluindo programas de computador e outras criações literárias, científicas e artísticas. A licença CC pode ser concedida nos moldes abaixo :

a) Atribuição: todas as licenças CC exigem que aqueles que fazem uso do trabalho devem dar atribuição ao autor;

b) Não a obras derivadas: você permite que outros copiem, distribuam, executem e utilizem o trabalho, mas não permite modificações e a criação de obras derivadas sem sua autorização;

c) Não-comercial: você permite que outros copiem, distribuam, executem, modifiquem (exceto quando escolheu “Não a obras derivadas”) e utilizem o trabalho para qualquer outra finalidade que não para fins comerciais. Se alguém quiser utilizar o trabalho para fins comerciais, deverá obter sua autorização primeiro; e

d) Compartilhado com a mesma licença: você permite que outros copiem, distribuam, executem, utilizem e modifiquem o seu trabalho, entretanto caso queiram modificar o trabalho, deverão compartilha-lo utilizando a mesma licença escolhida por você.

O Brasil foi o terceiro país a adotar o projeto Creative Commons no mundo, depois da Finlândia e do Japão. No país, o projeto é representado pelo Centro de Tecnologia e Sociedade da Faculdade de Direito da Fundação Getúlio Vargas, no Rio de Janeiro.

Já a licença BSD é mais liberal e impõe menos restrições no que diz respeito ao acesso ao código-fonte: ao desenvolver uma versão comercial de um programa sob esta licença, o autor não tem nenhuma obrigação de disponibilizar o código fonte ou dar qualquer tipo de satisfação. Um exemplo é o MacOS X, um sistema operacional proprietário desenvolvido com base no código do FreeBSD .

Inicialmente, a licença impunha aos desenvolvedores de modificações ou aperfeiçoamentos de software licenciado como BSD a inclusão de uma citação no código fonte de que o produto “continha software desenvolvido pela Universidade de Berkeley” – a chamada cláusula de advertising. Pelo fato de diversos desenvolvedores não copiarem a referida cláusula de forma literal, além do fato de muitos incluírem seus próprios nomes, ou os nomes de suas próprias instituições, a Universidade da Califórnia removeu essa cláusula da licença do BSD .

A licença do tipo BSD se encaixa na categoria de software livre “sem copyleft”. Para melhor ilustrarmos esta categoria, faz-se oportuna a definição de copyleft: em alusão ao termo “copyright”, é a obrigação de que quaisquer derivações, modificações ou aperfeiçoamentos desenvolvidos por terceiros em regime livre sejam licenciados com os mesmos direitos, isto é, sem exclusividade e com a garantia de todas a liberdades inerentes ao software livre. O copyleft também proíbe que alterem, nas derivações, o regime aberto de uso da obra original. Como na licença BSD não há a garantia de disponibilização do código-fonte, diz-se que está é uma licença que não segue o copyleft.

Ou seja, enquanto o instituto jurídico do copyright pressupõe que o monopólio temporário de obras literárias, artísticas e musicais é verdadeira condição necessária para recompensar e promover a criatividade, o copyleft prioriza o ideal comunitário, rechaçando o conceito de exclusividade sobre direitos de software.

 

O Movimento do Software Livre no Brasil

O movimento do software livre chegou ao Brasil no início da década de 90, com a instalação do sistema GNU/Linux no Instituto de Matemática e Estatística da Universidade de São Paulo (IME-USP) pelo professor Marco Dimas Gubitoso (Gubi), sendo adotado por alguns professores da referida Universidade tanto como ferramenta de uso diário quanto como objeto de pesquisa. Entretanto, foi a com a fundação da Conectiva , no Estado do Paraná, que o movimento do software livre ganhou notoriedade em solo brasileiro .

Segundo a própria Free Software Foundation , o sistema operacional GNU é um sistema de software livre, completo e compatível com o Unix . O acrônimo significa “GNU’s Not Unix (GNU Não é Unix), em alusão ao sistema operacional originalmente proprietário. Linux é o núcleo (kernel), um dos principais componentes essenciais do sistema, responsável pelo funcionamento do computador, realizando a comunicação entre hardware e software. O sistema como um todo é mais ou menos o sistema GNU, com Linux adicionado. A marca Linux é de titularidade de Linus Benedict Torvalds, o desenvolvedor do primeiro kernel que o licenciou sob a forma de software livre, nos termos da GPL.

No ano de 1999, ainda na região sul do país, mais especificamente no Estado do Rio Grande do Sul, funcionários de órgãos públicos das áreas de TI fundaram o Projeto Software Livre do Rio Grande do Sul e Brasil e, em 2003, a Associação Software Livre (ASL.org), uma ONG com o intuito de promover o software livre no Brasil. Desde o ano 2000, o Fórum Internacional de Software Livre (FISL) é organizado em Porto Alegre, reunindo no país grandes nomes do movimento, como o de Richard Stallman, idealizador do software em regime livre.    

Também no início dos anos 2000, em reação aos enormes custos incorridos pela Administração Pública com licenças de software, foi publicado o Decreto Presidencial nº 18/00, pelo qual foi instituído o Comitê Executivo do Governo Eletrônico . Tal Comitê, tem como objetivo a formulação de políticas, diretrizes, coordenação e articulação das ações e implantação do Governo Eletrônico, voltado para a prestação de serviços e informações ao cidadão. Entre diversas competências, destacam-se a de coordenar e articular a implantação de projetos para a racionalização da aquisição e da utilização da infraestrutura, dos serviços e das aplicações de tecnologia da informação e comunicações no âmbito da Administração Pública, além de estabelecer as diretrizes para a formulação, pelos Ministérios, de plano anual de tecnologia da informação e comunicações.

Em 2003 foram instituídos  diversos e Comitês Técnicos para Administração Pública Federal, entre eles o Comitê Técnico de Implementação do Software Livre – CISL, no âmbito do Comitê Executivo do Governo Eletrônico, que promovia a migração ao software livre em órgãos e instituições do governo brasileiro.

Dois anos depois, a partir da análise realizada pelo CISL do guia de ações europeias para utilização de tecnologias livres, criou-se o “Guia Livre”, referência de migração para software livre do Governo Federal .

Recentemente, o Governo Federal publicou o Decreto nº 8.638/2016, através do qual foi instituída a Política de Governança Digital no âmbito dos órgãos e das entidades da Administração Pública Federal Direta, Autárquica e Fundacional, visando estimular a participação da sociedade na implementação de políticas públicas e dos serviços públicos disponibilizados em meio digital, assim como gerar benefícios à população por meio de recursos de tecnologia da informação.

 

O Software Livre na Gestão Pública

Assim, conforme demonstrado acima, verifica-se que o Estado, como pessoa jurídica de direito público, pode se colocar na posição de usuário de software cuja titularidade pertence a particulares e também ser titular de direitos de autor sobre programas de computador. Como tal e fazendo uso de seu papel regulador da atividade econômica (CF 88, art. 174), pode sinalizar para o mercado um determinado posicionamento acerca do modelo que atenda de forma eficiente (CF 88, art. 37) o interesse público e a política de informática definida em lei .

Tendo a eficiência como princípio orientador  da atividade administrativa, a Administração Pública deve desenvolver suas atividades visando à proteção dos interesses coletivos essenciais, justificando os recursos que extrai da sociedade, assim como apresentando resultados socialmente relevantes. Nas palavras de Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2002, p.83), a administração eficiente pressupõe qualidade, presteza e resultados positivos, constituindo, em termos de administração pública, um dever de mostrar rendimento funcional, perfeição e rapidez dos interesses coletivos.

Nas palavras da autora, o princípio da eficiência apresenta, na realidade, dois aspectos: pode ser considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr os melho¬res resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação do serviço público.

Visando à consecução do princípio em referência, verificamos que a Administração Pública passou a adotar diversas práticas de incentivo às instituições federais, de capacitação de usuários, além do estabelecimento de uma nova cultura organizacional em relação ao software livre, evidenciando, deste modo, diversas vantagens relacionadas à migração para o regime livre, que vão além do fator financeiro: o não aprisionamento tecnológico, geração de ativos de conhecimento organizacional e segurança de dados .

O software livre, diante da inovação, proporciona maior segurança para sistemas e usuários. Também cumpre enaltecer a possibilidade de auditabilidade dos sistemas e a independência de um fornecedor único. Ademais, além de benefícios diretos à Administração, a contratação e distribuição de programas de software em regime livre também focam na coibição de situações de monopólio tecnológico e promovem a difusão e descentralização de determinado conhecimento.  

Isso porque no regime proprietário – ou fechado – o licenciado de um determinado programa fica restrito à uma relação de “consumo” do software, limitado ao direito de execução do programa em código objeto. Inversamente, pelo regime livre, ao licenciado é garantida a liberdade de estudo do código-fonte, permitindo-lhe a aquisição e o poder de disseminação do conhecimento informático.

Dentro da opção por adquirir direitos sobre software existem diversas modalidades de aquisição pela Administração Pública . A aquisição pode decorrer de licitação para produção de um software por encomenda, por exemplo. Nesse caso, conforme art. 4º da Lei de Software, a Administração será a titular de direito de autor sobre o software. Não obstante, pode também a Administração realizar licitação para se tornar licenciada de um software existente no mercado, caso em que se vincula aos termos da licença pela qual o software é distribuído. No caso de software livre, a Administração pode optar por escolher um programa consolidado no mercado e já disponível, gratuitamente , em regime livre, incluindo a cláusula de copyleft, possibilitando, desta forma, a sua utilização por terceiros também de maneira livre.

O regime livre tem permitido que diversos indivíduos e empresas consigam colaborar para a criação de um software que nenhum deles seria capaz de desenvolver individualmente, seja por sua complexidade, seja pelo custo. Ademais, o software livre ainda permite sejam realizadas customizações/alterações de acordo com as necessidades individuais de cada usuário.

A mídia especializada tem apresentado, com frequência, exemplos de utilização bem-sucedida de software livre, especialmente em setores de comércio varejista, bancário e empresas públicas, havendo diversos casos de sucesso de migrações e implementações de software livre :

Caso: O Metrô de São Paulo
Afim de ampliar o número de contas de correio eletrônico para todos seus funcionários, a equipe de tecnologia da informação do Metrô de São Paulo, desmotivada pelos altos custos de soluções proprietárias, desenvolveu o “Metromail”, sistema baseado em softwares livres como o “LINUX” e “QMail”. Segundo o gerente de TI do Metrô, o custo mensal de cada conta pela solução proprietária, que seria de R$ 200, fica em menos de R$ 2 por usuário, o que permitiu abrir, inicialmente, cerca de 5 mil contas e, posteriormente, expandir o serviço para todos os 7.200 funcionários da Companhia.

Caso: O Exército Brasileiro
O exército brasileiro passou a adotar o software livre a partir e maio de 2000. A opção foi utilizar um pacote de software livre para instalação de firewall, monitoramento de usuários, FTP, correio eletrônico e acesso à Internet. Com a utilização do software livre, houve uma significativa redução de custos devido à economia em aquisições de softwares proprietários, além do reaproveitamento de máquinas antigas existentes na instituição. O programa que se adaptou melhor à estrutura do Exército foi o Conectiva 6.0. O principal problema enfrentado foi a resistência dos usuários que já estavam familiarizados com os softwares proprietários. A solução foi dar treinamento e suporte além de palestras mostrando as vantagens da adoção de tais softwares na corporação.

Caso: A Aeronáutica
Em uma época de recursos escassos, o Instituto de Proteção ao Voo (IPV), organização do comando da Aeronáutica, passou a utilizar software livre, economizando duzentos mil reais até o final de 2001. O Instituto estava enfrentando problemas com a instabilidade dos servidores de rede instalados, como, por exemplo, o sistema operacional Windows NT, sofrendo constantes ataques de vírus e precisando de manutenção e reinstalação de todos os serviços com frequência. Com a migração, os servidores receberam o sistema operacional Conectiva Linux, além de ferramentas de correio eletrônico, banco de dados e compartilhamento de arquivos com estações Windows. Segundo o Major-Aviador Ricardo Rangel, a migração foi um sucesso e citou que praticamente não houve mais ataques de vírus, a taxa de manutenção caiu significativamente e os servidores se mostraram muito mais estáveis. Para este sucesso, foi primordial a realização de treinamentos com empresas especializadas, além de palestras e mini-cursos para familiarizar os usuários.    

 

Conclusão

Em oposição à cultura proprietária, nasceu o regime do software livre. Baseado em ideais comunitários, o movimento delineou princípios e regras próprios, além de garantir direitos e liberdades aos indivíduos submetidos ao chamado copyleft. Nascido nos Estados Unidos, este ideal de defesa do interesse geral coletivo difundiu-se pelo mundo e revolucionou práticas de governança eletrônica em diversos países, inclusive no Brasil.

Albergado pela legislação pátria, o regime livre apenas ganhou mais força com o passar dos anos. Comitês e políticas foram instituídos a fim de ampliar a migração do sistema livre em órgãos e instituições do Governo brasileiro, visando o atendimento do interesse público de forma eficiente e menos onerosa.

Diante dos fatos apresentados, verificamos que ao produzir soluções informatizadas a partir de um custo mínimo, o Estado promove a consecução de objetivos constitucionais, veda situações de monopólio tecnológico e promove a descentralização do conhecimento. Diversas nações, da mesma forma, enxergam o regime livre como um dos pilares do seu desenvolvimento econômico. Portanto, embora ainda haja diversos desafios à migração e implementação do sistema livre a todas as instâncias do Governo, tal como a adoção de esforços de forma massiva e o combate à crença de que o software livre não é seguro, a opção pelo regime livre permite, indubitavelmente, o estabelecimento de vantagens estratégicas no ambiente corporativo e a melhoria na qualidade de serviços prestados, beneficiando, desta forma, toda a sociedade.

 

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