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Desafio

Relação entre governos e empresas: Outros mecanismos público-privados

Para além das formas de interação entre Poder Público e iniciativa privada tratadas acima, a legislação provê outros arranjos que permitam a utilização de conhecimentos e recursos detidos por agentes privados em favor da promoção de atividades de interesse coletivo.

Dentre tais mecanismos, merecem destaque os Procedimentos de Manifestação de Interesse (“PMI”), cuja previsão legal genérica encontra-se no art. 21 da Lei de Concessões. Trata-se de um instrumento de orientação de particulares, pessoas físicas ou jurídicas, na estruturação de projetos que estão (ou poderão entrar) na agenda de tomada de decisões na Administração Pública no âmbito dos projetos de concessão e permissão, observadas a Lei de Concessões e a Lei de PPPs.

Nos PMIs, o Poder Público permite que particulares, pessoas físicas ou jurídicas, apresentem estudos técnicos e levantamentos de viabilidade e estruturação de projetos de relevância pública, instaurando-se processo administrativo específico, seja por iniciativa do próprio Poder Público ou mediante solicitação de interessados.

 

Caberá ao edital de chamamento público do PMI delimitar:

  • Os requisitos técnicos e econômicos necessários para que os interessados obtenham autorização de preparação dos estudos;
  • Fixar as diretrizes gerais do objeto de estudo, bem como delimitar o escopo a ser contemplado;
  • Os critérios de seleção dos melhores estudos;
  • Os percentuais de ressarcimento devidos em caso de seleção.

Assim, apresentados os estudos, caberá à Administração Pública, sempre de forma fundamentada e transparente, selecionar aqueles que entenda satisfazerem de forma mais completa os requisitos técnicos e necessidades do projeto em análise.

Observe-se que a aceitação dos estudos não implica nem em pagamento direto pela Administração Pública nem a obrigação de licitação do futuro empreendimento. Assim, em linha com o disposto no art. 21 da Lei de Concessões, os editais de PMI dispõem acerca da possibilidade de caso aceitos, os estudos serão ressarcidos pelo vencedor da eventual licitação.

Assim, a título exemplificativo, o Edital de Concorrência Internacional 01/SES/2015 da Prefeitura do Município de São Paulo, para a outorga da concessão administrativa dos serviços de modernização, expansão, operação e manutenção da infraestrutura de iluminação pública municipal, previa que as propostas comerciais apresentadas no âmbito da licitação deveriam considerar, obrigatoriamente, o ressarcimento aos custos relativos ao aproveitamento dos estudos técnicos utilizados pelo Poder Público na modelagem final.

Com objetivo de prover maior detalhamento do regime aplicável à obtenção de estudos por meio de PMIs, diversos entes federativos editaram atos normativos próprios provendo o regramento relativo aos prazos, condições, requisitos formais e de qualificação necessários à obtenção de estudos e levantamentos junto à iniciativa privada. A título de exemplo, pode-se mencionar o decreto federal 8.428, de 2 de abril de 2015 (União), o decreto 61.371, de 21 de julho de 2015 (Estado de São Paulo), o decreto 44.656, de 3 de julho de 2007 (Estado de Minas Gerais), o decreto 57.678, de 4 de maio de 2017 (Município de São Paulo). 

Para além das PMIs, a legislação brasileira provê mecanismos adicionais de interação entre Poder Público e agentes privados, sobretudo em relação à operação de bens públicos e prestação de serviços diversos.

Nesse sentido, em linha com a previsão constitucional acerca da responsabilidade dos municípios em promoverem o desenvolvimento das regiões urbanas (art. 182 da CF), a Lei 10.257, de 10 de julho de 2001 (“Estatuto das Cidades”), prevê expressamente a cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social e ao pleno desenvolvimento da propriedade urbana (art. 2º, III do Estatuto das Cidades).

Com fundamento nessa previsão genérica, vem sendo celebradas as chamadas concessões urbanísticas, conceituadas como a delegação, à inciativa privada, das atividades necessárias à qualificação ou à requalificação urbanística de parcela do território municipal. Tais concessões poderão envolver a outorga da realização de obras públicas e privadas, o parcelamento do solo, a desapropriação de imóveis, a reordenação viária, dentre outras atividades e serviços necessários à plena implementação do plano urbanístico municipal.

A remuneração dos concessionários poderá ocorrer de diversas formas, como, por exemplo, mediante a possibilidade de exploração econômica dos bens imóveis das regiões afetadas pela intervenção (as quais, via de regra, serão valorizadas pela melhoria da infraestrutura urbana), pela cobrança de tarifas por serviços prestados aos usuários, dentre outros especificados no edital e contrato de concessão.

De forma geral, as concessões urbanísticas têm sido celebradas no contexto da instituição de operações urbanas consorciadas, preceituadas pelo Estatuto das Cidades como “[o] conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público municipal, com a participação dos proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcançar em uma área transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a valorização ambiental (art. 32, §1º).

Dessa forma, as operações urbanas consorciadas compreendem um leque de iniciativas coordenadas pelo Poder Público e que contam com a participação da sociedade civil para requalificação e desenvolvimento de regiões urbanas definidas em lei municipal específica. Como a legislação federal tratou do tema de modo amplo, cabe aos gestores municipais, no caso concreto, conferir os objetivos, características e instrumentos a serem empregados na implementação de determinada operação urbana consorciada.

A título de exemplo, no Município do Rio de Janeiro, a Lei Complementar 101, de 23 de novembro de 2009 criou a Operação Consorciada da Região do Porto do Rio. No âmbito dessa iniciativa, o Poder Público municipal foi autorizado a realizar uma série de atividades voltadas à requalificação na região de Porto Maravilha, instituindo, dentre outros, a alteração das regras de parcelamento urbano da região, a possibilidade da realização de construções em patamares superiores ao aproveitamento dos lotes urbanos previstos no Plano Diretor municipal (referida como a cobrança de outorga onerosa), etc.

Adicionalmente, foi celebrado contrato de PPP, na modalidade concessão administrativa, para que um consórcio de empresas privadas pudesse, mediante remuneração mensal da Prefeitura, efetuar as obras públicas e atividades de requalificação da infraestrutura urbana da região. Dentre outras obrigações, o contrato de PPP do Porto Maravilha compreendeu a construção de obras de arte urbanas, a realização de obras de revitalização imobiliária e a prestação de serviços de atendimento aos usuários (residenciais e comerciais) da área.

Outros exemplos de operações urbanas consorciadas implementadas por municípios brasileiros são: (i) a Operação Urbana Consorciada Faria Lima, realizada pelo Município de São Paulo para a construção e melhoria da infraestrutura viária da região da Faria Lima; (ii) a Operação Urbana Consorciada Nova BH, instituída pelo Município para a requalificação urbanística de corredores urbanos que integram a região central do município.

Cumpre apontar que a legislação provê o Poder Público com outros mecanismos para implementação de políticas públicas urbanas e para a gestão de bens públicos. É o caso das concessões de direito real de uso, a qual consiste na celebração de contrato administrativo de outorga, a particular, o direito real resolúvel de uso de terreno público ou sobre o espaço aéreo que o recobre, visando finalidade devidamente justificada.

Essa modalidade de concessão possui previsão genérica no Decreto-Lei 271, de 28 de fevereiro de 1967, o qual determina que as concessões de direito real de uso celebradas pela União poderão ter por objeto imóveis públicos (art. 7º) ou ao espaço aéreo desses terrenos (art. 8º). Ainda, tais dispositivos possibilitam que a concessão seja gratuita ou condicionada a pagamento, pelo particular.

Nos termos da legislação federal, as concessões de direito real de uso deverão estar vinculadas a determinadas finalidades econômicas ou sociais, como, por exemplo, a industrialização, o cultivo da terra, a urbanização, a preservação de comunidade tradicionais, entre outras, sob pena desfazimento do vínculo contratual.

Devido à generalidade das disposições legislativas acerca do instituto, caberá à legislação específica e ao contrato de concessão disciplinar o detalhamento da concessão de direito real de uso de bem público em questão. Dentre outros temas, será necessário detalhar (i) as condições e forma de exploração do bem pelo agente privado; (ii) o prazo da concessão; (iii) os bens e atividades que integrarão a concessão; (iv) as formas de remuneração do agente privado, tais como a possibilidade de cobrança de tarifas e preços dos usuários, a possibilidade de exploração de atividades ligadas ao bem em questão, etc.

Como exemplo de concessão de direito real de uso já implementada, no Município de São Paulo, foi outorgada a concessão de área de propriedade da Prefeitura para construção e operação da Arena Corinthians, gratuitamente. Em troca, o concessionário obrigou-se a realizar, às suas expensas, todas as obras de construção do estádio de futebol, sua manutenção e operação.

Analisados esses exemplos, conclui-se que existe na legislação brasileira uma ampla gama de mecanismos de interação entre agentes privados e Poder Público para a realização de atividades de interesse coletivo.

Como visto neste item, a legislação poderá oferecer apenas previsão genérica desses institutos, cabendo à Administração Pública, no caso concreto, delinear o regime jurídico aplicável às atividades disciplinadas, seja por meio de legislação adicional, seja por meio dos instrumentos contratuais instituídos para este fim. O manejo adequado desses institutos, no caso concreto, será determinado segundo os objetivos traçados pelo gestor público, as especificidades da atividade delegada, a lógica econômica atrelada à exploração do bem ou atividade, dentre outros fatores.

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