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Desafio

Relação entre governos e empresas: OSs e Contratos de Gestão

A qualificação das entidades sem fins lucrativos como Organizações Sociais (“OS”) também está inserida no contexto da reforma do aparato estatal brasileiro, inicialmente implementada pelo Governo Federal, com base na Lei nº 9.637, de 15 de maio de 1998.

Um dos objetivos da reforma centrava-se na redefinição do papel que deveria ser assumido pelo Estado, uma vez que nem a excessiva estatização e nem a opção pelo modelo neoliberal ofereciam respostas para as cada vez maiores demandas a ele dirigidas, sobretudo na área social.

O Estado, portanto, em face de seu redimensionamento, optou por deixar de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social pela via da produção de bens e serviços, para fortalecer-se na função de promotor e regulador desse desenvolvimento. Todavia, era sabido que nem todos os serviços prestados pelo Estado poderiam ser repassados aos particulares indistintamente.

De fato, é possível defender que alguns serviços que se encontram na competência estatal podem ser classificados como exclusivos do Estado. Outros, muito embora de caráter eminentemente voltado para o interesse público, não seriam adequadamente desenvolvidos quando prestados segundo a lógica de mercado, muito embora possam ser prestados por pessoas jurídicas privadas. Ainda, há os serviços que, muito embora prestados pelo Estado, podem ser apropriados pelo mercado em função de serem compatíveis com a exploração privada.

Encontram-se na categoria de serviços de interesse público, não exclusivos do Estado, por exemplo, os hospitais, museus, centros culturais e de pesquisa. Trata-se de área na qual o Estado atua simultaneamente com outras organizações públicas não-estatais e privadas, isto é, serviços que não precisam necessariamente ser executados pelo aparato estatal.

Dessa forma, os serviços compreendidos como públicos não exclusivos poderiam ser transferidos para a esfera privada, com ou sem fins lucrativos, não retirando do Estado a incumbência de assegurar a correta prestação dos serviços de interesse público, promovendo o efetivo controle e eficácia social dessa prestação de serviços.

Assim, com vistas a evitar a completa apropriação destes serviços pela esfera privada, o Estado optou por realizar com entidades privadas sem fins lucrativos, especialmente qualificadas para tanto, parcerias, no intuito de preencher o espaço existente entre o Estado e o mercado, garantindo a prestação de serviços por entidades desinteressadas em obter lucro e possibilitando o efetivo controle da prestação do serviço pelo Estado e pela sociedade civil organizada.

 

Contrato de Gestão: conceito e características

Em contrapartida à qualificação concedida, a OS se compromete a firmar com a Administração Pública contrato de gestão, instrumento por meio do qual serão estabelecidas metas de desempenho e especificadas as condições de qualidade e efetividade dos serviços de interesse público a serem prestados pela OS.

A despeito do seu nome, o Contrato de Gestão mais se assemelha a “uma junção de esforços para a realização de interesses comuns”, não havendo uma contraposição de interesses entre a Administração Pública e a entidade privada, mas uma associação entre as partes, em prol do alcance de uma finalidade pública comum.

O contrato de gestão é o instrumento firmado entre a Administração Pública e a entidade qualificada como OS, elaborado de comum acordo entre as partes, que regulamenta a implementação, avaliação e gestão das atividades delegadas às organizações vinculando os recursos, bens, equipamentos e funcionários públicos cedidos à finalidade pública perseguida.

Por meio do contrato de gestão, é possível transferir recursos orçamentários para a OS, cuja aplicação será controlada pelo Estado internamente (por meio da sua participação no órgão diretivo exigida pela 9.637/1998, art. 3º, I, a) e externamente (por meio do Tribunal de Contas e da entidade supervisora da área de atuação correspondente à atividade fomentada).

Por parte da Administração Pública, pode-se afirmar que o contrato de gestão é sobretudo instrumento de realização de políticas públicas, de tal forma que ao direcionar a atuação da OS visa, em última instância, a aprimorar os serviços das entidades, estreitando sua relação com os beneficiários das políticas públicas, além de garantir uma utilização mais racional e econômica dos recursos públicos.

Note-se que o contrato de gestão configura modalidade típica de acordo, sujeito a regime próprio e não deve de maneira alguma ser confundido com um contrato de prestação de serviços, outra modalidade de contratação da qual pode valer-se o Estado.

De fato, a principal diferença entre os contratos de gestão e os contratos de prestação de serviços relaciona-se ao interesse, tendo em que vista que, nos primeiros, o interesse é comum, enquanto nos últimos os interesses não coincidem, pelo contrário, são contrapostos, visto que uma parte tem interesse na prestação de serviços, enquanto a outra visa à contraprestação (valor do serviço). Some-se a essa condição a impossibilidade de verificar a presença na onerosidade nesses pactos, pois os valores envolvidos no contrato de gestão não objetivam a remuneração da contratada, mas tão somente o fomento de atividade de interesse público.

Portanto, o contrato de gestão não regulamenta uma prestação de serviços da OS para o poder público, mas sim a atuação da organização social em nome do poder público por meio do adequado gerenciamento de recursos públicos.

 

Contrato de Gestão: limites e oportunidades

Após a promulgação da Lei federal de OS, diversos Estados e Municípios, a exemplo do Estado de São Paulo e da capital, instituíram suas legislações locais de qualificação como OS.

Impulsionados pelo racional de que os serviços públicos não exclusivos poderiam ter sua gestão executada por entes privados e, portanto, com maior flexibilidade do que o poder público (imerso em burocracias), e com maior agilidade nos resultados alcançados, entes públicos passaram a celebrar Contratos de Gestão contando com o Terceiro Setor como verdadeiro parceiro do Estado.

No Estado de São Paulo, por exemplo, a Lei Complementar Estadual 846/1998 e demais alterações subsequentes disciplina a qualificação como OS para as entidades dedicadas às seguintes áreas:

• saúde;

• cultura;

• esporte;

• atendimento ou promoção dos direitos das pessoas com deficiência;

• atendimento ou promoção dos direitos de crianças e adolescentes;

• proteção e conservação do meio ambiente;

• promoção de investimentos, competitividade e desenvolvimento.

Havendo oportunidade e conveniência por parte da Administração Pública, esta poderá celebrar contrato de gestão para fomento e execução de atividades relacionadas às referidas áreas, destacando-se as OSs nas áreas de saúde e cultura.

Na saúde, os serviços gerenciados por OS incluem Hospitais, Ambulatórios Médicos de Especialidade (“AME”), Centro de Referência do Idoso (“CRI”), Centros de Reabilitação da Rede Lucy Montoro, Centros Estaduais de Análises Clínicas (“CEAC”), Serviços de Diagnóstico por Imagem (“SEDI”), Centro de Armazenamento e Distribuição de Insumos de Saúde (“CEADIS”) e Central de Regulação de Ofertas de Serviços de Saúde (“CROSS”) totalizando 54 equipamentos públicos geridos por OS. Grandes instituições na área da saúde como Hospital Sírio Libanês e Albert Einstein atuam em colaboração com o Estado, gerindo equipamentos públicos, garantindo aprimoramento de sua gestão e melhor atendimento à população.

No caso da cultura, os principais equipamentos públicos do Estado como Orquestra Sinfônica do Estado de São Paulo, Pinacoteca do Estado de São Paulo, Museu da Casa Brasileira, Museu da Língua Portuguesa, Museu da Imigração do Estado de São Paulo, SP Escola de Teatro, entre outros, são geridos por OS.

Bastante consolidado, o modelo demonstra que o instrumento pode resultar em impactos positivos para a coletividade.

 

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