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Desafio

Quais as necessidades de aprimoramento dos processos licitatórios?

A frente de Aprimoramento de Compras Governamentais ocorreu em um município da rede Juntos, Paraty, a partir da necessidade de se obter mais resultados na redução de despesas. As atividades diagnosticaram os processos e também a tecnologia de suporte para as compras públicas. Porém, antes de se conhecer os processos, é impreterível conhecer as leis que regem o processo de compras para se alcançar os melhores preços e também uma maior transparência do gasto público. O escritório de advocacia Mattos Filho, parceiro na elaboração da cartilha de compras governamentais, fonte para o conteúdo desta wiki de melhores práticas e disponível em pdf, identificou as necessidades e benefícios de se conhecer e aprimorar os processos de compras governamentais, a partir da ótica jurídica. 

 

Quais as necessidades de aprimoramento dos processos licitatórios?

Como regra geral, o procedimento licitatório configura o meio necessário à realização de contratações pela Administração Pública. O procedimento em si consiste em série ordenada de atos jurídicos, por meio do qual (i) a Administração Contratante divulga ao público a sua intenção de contratar determinado objeto, com a especificação das regras para tanto; (ii) os concorrentes apresentam as suas propostas à Administração Pública, de maneira isonômica; (iii) a Administração Pública, observados os seus procedimentos internos e as regras do edital, faz o julgamento objetivo das propostas; (iv) o licitante vencedor celebra o contrato administrativo para a execução do objeto licitado.

Considerando a vasta gama de bens e serviços objeto de contratações públicas e, nesse sentido, a recorrência da realização de procedimentos licitatórios pelos entes públicos, torna-se apropriada a criação (em leis) de novas modalidades de licitação, dando flexibilidade para a Administração Pública moldar o objeto da contratação da maneira que melhor atenda às suas necessidades. Do ponto de vista da eficiência, procedimentos licitatórios com excesso de regras (em comparação ao objeto pretendido) implicam em maior dispêndio de tempo até a assinatura do contrato e consequente fruição dos bens e serviços contratados pelo ente público.

A contratação de bens e serviços comuns com base na Lei Geral de Licitações, por exemplo, é uma estratégia pouco eficiente para a Administração Pública. Isso porque, como visto anteriormente, o pregão é modalidade licitatória que pode ser utilizado para contratar bens e serviços comuns e é processado com inversão entre as fases de habilitação e de julgamento de propostas, além de possuir fase recursal única – fatores que tornam a contratação mais célere. Note-se que a modalidade de pregão pode ser utilizada pela Administração Pública para a aquisição de bens e serviços comuns, definidos pelo artigo 1º da referida lei como sendo aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado. A criação da modalidade “pregão” representou, assim, uma evolução no quadro normativo das licitações, o que poderia ser repetido com novas modalidades. Além disso, a necessidade de mobilização de pessoal da Administração Pública é intensificada, seja em termos da quantidade de funcionários, seja em relação ao período de tempo pelo qual precisam permanecer alocados, o que torna o procedimento mais custoso. Uma potencial solução relativa à necessidade de se tornar mais eficientes os procedimentos de contratação pode residir em “contratações coletivas”.

A contratação de um mesmo serviço ou obra poderia ser feita por um ou mais municípios, circunstância que permitiria a tais entes públicos superarem condições orçamentárias, realizar um procedimento licitatório em vez de dois, e obter economia de escala. A competência para a gestão do contrato público poderia ser feita, exemplificativamente, a partir da formação de conselho, a ser composto pelas respectivas pastas e secretarias municipais pertinentes ao objeto do contrato, e o próprio contrato poderia disciplinar as regras internas do referido conselho. Sob a perspectiva da adequação do objeto licitado às necessidades efetivas do ente público, é importante que haja alguma margem de flexibilidade para a definição do objeto a ser contratado, em prol tanto da economia de recursos públicos, quanto da coordenação das contratações pelo gestor público responsável. A segmentação de objetos correlatos a serem licitados, por exemplo, com o intuito exclusivo de ampliar a competitividade do certame, pode custar à Administração Pública o aproveitamento de ganhos de escala, que poderiam lhe render uma contratação mais vantajosa em termos de gestão eficiente de recursos públicos.

Em relação à dificuldade de coordenação de diferentes contratações, tome-se como exemplo um hospital público. Um dos grandes obstáculos enfrentados pelo gestor público é o de coordenar a compra de todos os bens necessários à prestação dos serviços de saúde à população. Ocorrendo um descasamento entre os cronogramas de licitação, diga-se, da compra de materiais médicos e da compra de equipamentos médicos, a realização de determinados exames poderá ficar sobrestada até que haja disponibilidade de todos os bens necessários. Convém observar que as necessidades de aprimoramento ultrapassam os procedimentos licitatórios em si, tendo em vista que alcançam também determinadas modalidades de contratos administrativos, as quais podem apresentar entraves à consecução do interesse público perseguido. 

Considere-se, por exemplo, o serviço local de iluminação pública. A Administração Pública Municipal pode optar por licitar e contratar a prestação do serviço com base na Lei Geral de Licitações, ou, então, licitar e contratar uma parceria público-privada para a prestação dos serviços de modernização, expansão, operação e manutenção da infraestrutura da rede de iluminação pública municipal. Um contrato de prestação do serviço de iluminação pública celebrado com base na Lei Geral de Licitações apresentaria diversos entraves ao atendimento do interesse público. Primeiramente, é vedado incluir, no objeto da licitação, a obtenção de recursos financeiros para sua execução.

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Isso significa que, havendo necessidade de investimentos na infraestrutura da rede de iluminação pública, deverá haver disponibilidade de créditos orçamentários para remuneração do contratado, que alocará recursos próprios. Além disso, contratos de prestação de serviços continuados celebrados sob o regime da Lei Geral de Licitações não podem exceder o prazo de sessenta meses. Em conjunto com a vedação acima, torna-se evidente que a lógica da contratação pela via da Lei Geral de Licitações não cria condições favoráveis à promoção de investimentos pelo contratado, não se mostrando capaz, nesse caso, de atender de modo pleno a necessidade pública. O modelo de contratação de PPP, de maneira inversa, cria condições para que o parceiro privado realize investimentos na infraestrutura e nos serviços públicos e obtenha o retorno esperado no longo prazo. A Administração Pública, por sua vez, desembolsa os pagamentos ao contratado de maneira proporcional à disponibilidade do serviço.

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Em síntese, à primeira vista pode parecer que apenas os particulares contratados sofrem as consequências de procedimentos licitatórios burocráticos e de modelos de contratação menos flexíveis. Contudo, uma análise mais detida revela que a maior prejudicada é a própria Administração Pública, pois (i) sofre com os custos diretos (p. ex., mobilização de pessoal) e indiretos (p. ex., demora na fruição do objeto da contratação) da morosidade dos processos licitatórios; (ii) carece de flexibilidade para moldar o objeto das contratações, de modo a melhor atender ao interesse público; (iii) sobrecarrega-se com a condução de múltiplos processos licitatórios e com a gestão e fiscalização de uma multiplicidade de contratos; (iv) enfrenta dificuldades na coordenação das contratações interdependentes; dentre outros aspectos.

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