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Municípios em Rede no Estado do Pará

O Projeto de Melhoria do Equilíbrio Fiscal dos Municípios do Pará (que você pode ler aqui) foi uma atuação com Municípios em Rede em busca do equilíbrio fiscal. A experiência representa uma nova modalidade de atuação da Comunitas, uma inovação no topo do modelo do programa Juntos - cuja atuação se dá diretamente com uma prefeitura. Atuar com municípios em rede, por meio de um parceiro estadual, cuja função é de capilarizar o conhecimento entre os municípios da rede, trouxe não só novos aprendizados, mas também ferramentas e métodos emergiram a partir dos desafios enfrentados.

A seguir estão as principais dimensões dessa atuação:

 

Atores Envolvidos

A experiência de atuação em rede exigiu um novo grau de articulação entre diferentes atores. Partindo da esfera estadual, dialogando diretamente com governador e secretarias de estado, e suas equipes, atuamos com dezenas de prefeituras e todas suas equipes. Para melhor operacionalização e execução do projeto, os municípios foram divididos em diferentes polos regionais, onde aconteceram as oficinas dos conteúdos transmitidos.

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O grande contingente de pessoas envolvidas trazia consigo uma imensa quantidade de diferentes opiniões, visões de mundo, culturas e interesses, o que fez emergir a necessidade de agentes articuladores capazes de circular entre todas esferas. Pensando nisso sistematizamos abaixo as habilidades que tal pessoa deva ter, ainda que de forma embrionária.

 

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Mapeando Possíveis Riscos e Constrangimentos

        Findado o planejamento do projeto e a definição dos atores envolvidos, era necessário fazer um levantamento dos possíveis riscos e constrangimentos em sua execução.

        Todo projeto deve fazer tal mapeamento, afinal, apesar de alguns fatores poderem ser comuns a uma grande gama de municípios e estados brasileiros, sempre é necessário olhar com cuidado as especificidades de cada local.

        Em nossa experiência no estado do Pará, algumas questões deveriam ser levadas em consideração como, o tamanho do estado e a complicada logística de deslocamento; a possibilidade de interesses políticos conflitantes entrarem em jogo, em um cenário com a participação de tantas prefeituras diferentes; além da possibilidade dos municípios não possuírem um controle dos dados fiscais que seria fundamental para o desenrolar do projeto.

 

Sistematizando o Aprendizado

Para sistematizar uma intervenção de dimensão e complexidade tão ampla como a executada pela Comunitas no estado do Pará, tanto do ponto de vista geográfico, quanto de conteúdos e pessoas envolvidas, foi necessário desenvolver um modelo específico para essa avaliação. Precisaríamos reunir, organizar os acontecimentos e definir o que foi relevante e o que não foi. Elencar atores envolvidos no processo, o que era esperado deles, suas matrizes de competências, listar os passos planejados e o que aconteceu e o que não aconteceu, entender os motivos e porquês diversos.

O primeiro passo foi o de familiarização com os diversos documentos, registros, relatórios produzidos ao longo de todo processo. A fim de melhorar o entendimento do material foram realizadas diversas reuniões facilitadas, com diferentes atores envolvidos. Com isso, foi possível criar uma narrativa coesa dos acontecimentos a partir de entrevistas com os personagens envolvidos diretamente na implementação das ações.

Buscando produzir informações fidedignas, realizaram-se entrevistas com as servidoras técnicas do estado do Pará, treinadas para ministrar os cursos nos polos regionais durante a implementação, e os servidores técnicos de municípios que compareceram aos workshops e foram responsáveis pela implementação. Além disso, foram ouvidos prefeitos, além da própria secretária da Secretaria Extraordinária dos Municípios Sustentáveis.

Com essas entrevistas foi possível coletar as impressões e contribuições de quem, como participante ativo do projeto, vivenciou o projeto, seja como agente mobilizador da mudança, seja como sujeito.

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Riscos e Plano de Mitigação para Adversidades

Com todo material sistematizado, os riscos identificados na fase de planejamento da atuação no Pará e os desdobramentos das ações para mitigá-los ficam ainda mais claros. Uma das preocupações existentes para Comunitas no início do planejamento referia-se ao desconhecimento da real capacidade institucional de cada município. Não era uma informação que de fácil acesso e os levantamentos disponíveis não são precisos, a nível de possibilitar o nivelamento de materiais para capacitação, por exemplo. Nesse caso, só teríamos acesso quando do início da implementação das ações. Em entrevistas semiestruturadas posteriores a intervenção. observou-se que havia desnivelamento entre o s grupos. Técnicos do estado relataram a “carência de pessoas capacitadas” e com dificuldades para usar ferramentas digitais de planilhas.  Porém, muitas vezes o que se apresentava como baixa capacidade institucional, era a aparência de uma diversidade de situações mais complexas que necessitariam amplo estudo próprio.

Uma das justificativas mais comuns para os problemas que justificavam a “baixa capacidade institucional” é justamente o segundo grande risco apresentado para Comunitas na implementação: a logística de deslocamento dentro do estado. Pensar nos deslocamentos dos técnicos foi uma questão fundamental para garantir a participação dos municípios. Técnicos de diversos municípios precisariam chegar aos locais de workshops.

Além do que era revelado na aparência também seria necessário enfrentar desafios mais sutis e complexos. A forma espontânea e intuitiva de fazer política e gestão costuma vir carregada de crenças. Baseando-se em ditados populares, e identidades locais, as pessoas costumam evitar mudanças. E isso não é exclusividade do estado do Pará. Independente do país e do seu momento histórico, pesquisadores têm observado um fenômeno que ficou conhecido como “sociedade pós-fato”, ou seja, aquela em os fatos não têm ajudado a minimizar os conflitos nem esclarecer ou subsidiar a tomada de decisões. Segundo Cass R. Sunstein, professor de direito de Harvard e co-autor do livro Nudge, escrito com o vencedor do prêmio Nobel de economia de 2017, Richard H. Thaler, a ciência e seus dados gerados, mesmo cientificamente comprovados não influenciam a opinião das pessoas e, por conseguinte, a tomada de decisão.¹

Ao longo das entrevistas à Comunitas, muitos afirmam ser muito difícil conseguir fazer algo diferente e inovador. Muitos relatam histórias explicando que “sempre foi desse jeito”. Em muitos casos foi necessário enfrentar velhos acordos políticos já bem estabelecidos entre grupos de poder e interesse.

Nesse cenário, um dos principais desafios seria, portanto, agir em pouco tempo, considerando tais Identidades, Normas e Narrativas[1] e, ainda assim, provocar a busca contínua por melhorias na gestão. Para tanto, encontrou-se um ganho rápido e de impacto relevante: a mitigação da inadimplência junto ao CAUC. Além disso, precisaríamos encontrar pessoas dispostas, no governo do estado e nos municípios a enfrentar o desafio de superar todos riscos e constrangimentos em questão.

Algumas ações, já relatadas, foram essenciais para mitigar alguns riscos. A criação de polos regionais foi uma ação necessária para uma adequada territorialização do projeto, considerando as dificuldades logísticas relatadas. Ele não poderia acontecer apenas na capital, era necessário ir até os municípios, fazer visitas de monitoramento e acompanhamento, ministrar os cursos em suas regiões, respeitar as particularidades locais e o estágio de cada município e gestão.

Estar pessoalmente próximo dos servidores municipais era uma forma de aumentar o engajamento de cada um deles no projeto. Era necessário estar com as pessoas e compreender que o mero envio de documentos e ofícios, ou telefonemas não seriam suficientes para garantir o pleno engajamento. Em situações como essas eram necessárias uma versatilidade de ações, uma adaptabilidade de produzir resultados semelhantes por meio de ações diversas. Se o fato dos municípios conquistarem a possibilidade de celebrarem contratos e convênios não era suficiente, a criação de uma meta palpável criava uma perspectiva de conquista. Os convênios poderiam ser celebrados posteriormente, mas conseguir eliminar as pendências do CAUC, uma a uma, parecia um caminho a ser seguido.

 

 

Ciclos de aprendizado e feedback

Seguindo o arsenal de ferramentas trazidas da abordagem sistêmica de avaliação e o que a filantropia internacional tem pautado como metodologicamente novo e flexível, este artigo dedica-se a refletir sobre os riscos enfrentados, as estratégias de mitigação adotadas e traça considerações sobre os resultados alcançados e desafios para sustentabilidade e disseminação das práticas implantadas. Assim, torna-se possível refletir e redirecionar os pontos de alavanca do projeto, com o intuito de garantir a sustentabilidade e o potencial de replicabilidade.

Durante a implementação e avaliação de um programa ou projeto, considera-se salutar a utilização de ciclos de feedback, chamados feedback loops, ou de aprendizado, conhecidos como learning loops. Os ciclos de feedbacks são aplicados para monitoramento de impacto, pois fornecem insights e indicadores sobre desempenho de forma contínua e visam otimizar a eficácia dos programas em tempo real. De mesmo modo, os ciclos de aprendizado contínuos apoiam a tomada de decisões ao longo de uma intervenção, pois fundamentam com evidências que retroalimentam e aperfeiçoam a eficácia do programa e/ou projeto.

A avaliação sistemática não substitui o planejamento prévio. Porém, ao longo da implementação de um projeto ou programa, os percalços são indícios de riscos e constrangimentos subestimados, ou não previstos, que poderiam ter sido evitados. Algumas ocorrências demonstram que dificuldades ou crises poderiam ter sido simplificadas ou pensadas de outra maneira e, para que isso possa ser realizado, é fundamental a importância de um registro cuidadoso das diversas atividades desenvolvidas. Desde as reuniões de diagnóstico e planejamento, passando pelo rico cotidiano de implementação, até às reuniões de avaliação.

Na expectativa de avaliar as fases de planejamento e intervenção e propor melhorias no modelo de atuação, com objetivo de mitigar riscos para uma nova atuação, essa sistematização visa a construção de um modelo de aprendizado contínuo, colocando as pressuposições teóricas à prova na implementação para, então, retornar e realinhar planejamento e expectativas a medida em que as ações vão ocorrendo.

 

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Ciclos de aprendizado (learning loop) utilizados para avaliações estratégicas sobre as intervenções do programa Juntos com o objetivo de:

A.    refletir sobre a continuidade do projeto em fases posteriores ou de replicabilidade;

B.     gerar insights para frentes do programa Juntos;

C.     retroalimentar as ações do programa como um todo.

 

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