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Temas

Metodologia II – A Formulação

O Pacto Pelotas Pela Paz foi idealizado para ser desenvolvido por meio das seguintes etapas:

  1. Diagnóstico
  2. Engajamento
  3. Formulação
  4. Pactuação
  5. Governança
  6. Monitoramento

 

Formulação

As políticas de segurança pública que mais têm se mostrado eficientes são as políticas focadas e não as genéricas. Além de ser reativo e desintegrado, o modelo tradicional de policiamento caracteriza-se por ser genérico, isto é, ele busca resolver todos os problemas, em todos os lugares ao mesmo tempo, o que sabemos que não efetivo, nem possível.

Com as limitações de recursos e meios, é fundamental selecionar os tipos de problemas que se quer atuar e em quais territórios. Esse processo ajuda a resgatar a confiança da sociedade no trabalho do poder público, pois este consegue “entregar” resultados de forma mais concreta. Por isso, o momento da formulação de um plano deve começar pela priorização dos problemas identificados ao longo do processo de engajamento e do diagnóstico. Com isso, são definidos os objetivos que se quer alcançar, de forma coletiva e transparente.

Outro elemento importante é utilizar a experiência já existente no município, a partir da identificação do conjunto de projetos já executados. Embora a maioria dessas experiências provavelmente não tenha tomado como ponto de partida as evidências e nem tenha sido efetivamente avaliada, é fundamental não só aproveitar as pessoas que já possuem atuação com a temática, mas também as redes já formadas e a identidade simbólica com determinados projetos.

Por fim, deve-se realizar um processo de identificação das evidências internacionais e nacionais, que sejam semelhantes aos problemas priorizados e que se aproximem, sempre que possível, das experiências já existentes na cidade.

Nesse nó de Formulação, trataremos de 5 temas:

  • Priorização dos problemas
  • Eixos
  • Identificação das ações já realizadas
  • Identificação das evidências e casos de sucesso
  • Proposta de Estratégias

 

Priorização dos problemas

Para a implementação de uma concepção de Segurança Pública proativa é fundamental hierarquizar os problemas de violências, de modo que se possa produzir estratégias específicas, capazes de atuar de forma preventiva sobre os seus fatores de risco.

Para isso, durante etapa de engajamento(link com nó anterior), quando se estabelece um diálogo com algumas das principais lideranças da cidade, é importante identificar quais são os tipos de violência que mais afetam a sociedade. Não só aqueles que tem maior repercussão pública e alteram a sensação de insegurança, mas também os que mesmo sem repressão prejudicam de forma concreta uma quantidade maior de pessoas. Na experiência de Pelotas, quatro grandes temas se destacaram:

 

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É fundamental uma análise técnica para avaliar a necessidade de inclusão de algum outro tema que porventura a comunidade possa não perceber. Embora o crime de roubo a veículos ainda seja pequeno na cidade, - considerando os índices extremamente elevados na região metropolitana de Porto Alegre -, o parceiro técnico optou por incluí-lo para pensar estratégias preventivas.

 

Eixos

Para auxiliar na formulação das estratégias proativas, o Instituto Cidade Segura propôs a estruturação do Pacto em cinco grandes eixos:

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Dessa forma, foi possível construir um quadro com os principais problemas de violência enfrentados pela cidade e os possíveis eixos de ação:

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Identificação das ações já realizadas

Conforme mencionado, ao longo do processo de engajamento foram identificados os principais projetos já realizados. Desse modo, experiências importantes já desenvolvidas na cidade, mesmo que de forma isolada e muitas vezes não sistematizadas, foram aproveitadas.

 

Identificação das evidências e casos de sucesso

Identificados os problemas prioritários, o parceiro técnico passou a buscar nas experiências exitosas internacionais e nacionais, projetos desenvolvidos sobre problemas semelhantes aos existentes em Pelotas.

Para superar o que entendemos aqui como Modelo Tradicional de Segurança Pública, ou seja, aquele que utiliza pouco conhecimento científico na tomada de decisão, foram utilizados princípios da Segurança Pública Baseada em Evidências, uma área de conhecimento ainda bastante incipiente no Brasil. O Instituto Cidade Segura consultou bases internacionais científicas sobre policiamento e prevenção à violência, com o intuito de identificar evidências de estratégias eficientes para esses problemas.

Como padrão de qualidade científica, o Instituto utiliza como referência apenas Revisões Sistemáticas que considerem estudos de avaliação de impacto com nível de qualidade 4 ou 5, na escala de Maryland. Essas revisões fornecem a informação mais recente sobre o que funciona e o que não, por meio de estudos de alta qualidade científica.

As Revisões Sistemáticas são estudos estruturados preliminarmente que procuram reunir o maior número possível de estudos já realizados sobre determinado tema e que tenham o padrão de qualidade pré-definido.

A Escala de Maryland foi desenvolvida por Sherman e seus colegas para a elaboração de uma Sistematização sobre o que funcionava e o que não funcionava para prevenir violência solicitada pelo Congresso Americano em 1997, com o objetivo de avaliar a qualidade dos estudos científicos que fazem a avaliação do impacto de determinada estratégia de prevenção à violência, variando de 1 a 5:

Nível 1 - Pesquisas que identificam a existência de uma correlação entre um programa e uma medida de crime em algum ponto do tempo, sem a possibilidade de estabelecer alguma relação causal entre os dois fatos;

Nível 2 - Avaliação antes e depois sem grupo de controle ou o programa utiliza um grupo não equivalente como grupo de controle.

Nível 3 - Grupo de controle e intervenção equivalentes: avaliação sobre grupos de controle equivalentes.

Nível 4 - Avaliação antes e depois sobre diversas unidades de controle e de intervenção, possibilitando controle de variáveis externas através de controles estatísticos.

Nível 5 - As unidades da pesquisa, do grupo de controle e do grupo de intervenção, são escolhidas de forma randomizada.

Parceiro da Comunitas, o Instituto Cidade Segura realizou então o levantamento de evidências na área de policiamento e justiça e na área de prevenção social à violência com o objetivo de identificar as estratégias que mais se aproximavam e que fossem possíveis de aplicar:

  • Armas de fogo: Uma revisão sistemática sobre os resultados de estratégias de atuação policial proativa com foco na apreensão de armas de fogo, com o objetivo de reduzir o número de armas ilegais nas cidades de Kansas City, Indianapolis, Pittsburgh, nos EUA, Cali e Bogotá. Das sete experiências avaliadas, os homicídios tiveram redução em seis, sendo de 34% nas chamadas por tiroteio e 71% por ferimentos por arma de fogo, em Pittsburgh, de 29% nos homicídios em Kansas City e de 10-15% nos homicídios em Bogotá e Medelín (Koper and Mayo-Wilson 2006).
  • Policiamento focado em gangues: Uma revisão sistemática sobre projetos de atuação focada em grupos de indivíduos com comportamento violento reiterado, demonstrou que nove das dez intervenções produziram redução substancial de crime e violência, com uma redução de homicídios entre 34% e 63%.
  • Policiamento sobre microterritórios de risco (Hot Spots): Uma revisão sistemática analisou 25 grandes experimentos feitos com policiamento de zonas quentes. Todos identificaram uma importante redução do crime e da perturbação do sossego nas regiões onde a ação é realizada, sem aumento em outros locais, produzindo uma redução no número geral de crimes. Os microterritórios de risco permitem que a polícia consiga atuar de forma preventiva em locais com altos índices de criminalidade, ao invés de ser reativa e prender indivíduos após a ocorrência de um crime. Os hot spots são estudados desde os anos 1920, mas foi um estudo realizado em 1986 que comprovou a tese de que um número muito grande de crimes ocorre em um número muito pequeno de microterritórios, como uma determinada quadra ou esquina. O estudo realizado na cidade de Minneapólis, analisou 323 mil chamados para a polícia e descobriu que apenas 5% das quadras foram responsáveis por mais de 50% dos chamados de emergência. Essa mesma proporção foi encontrada em diversos outros estudos pelo mundo e ficou conhecida como “lei da concentração criminal”, o que se tornou uma referência fundamental para o policiamento baseado em evidências.
  • Policiamento Janelas Quebradas: Uma revisão sistemática, que avaliou 28 pesquisas, sendo nove estudos randomizados, encontraram que as estratégias de policiamento com foco em desordem púbica (física e social), conhecidas como “janelas quebradas” conseguem reduzir a violência, venda de drogas nas ruas e a desordem. Elas funcionam quando aplicadas de forma combinada sobre hot spots e com estratégias de policiamento orientado por problemas, as quais atuam sobre locais e problemas bem delimitados, além de não causarem uma piora nas relações com a comunidade. Esse método de policiamento se difundiu a partir de um artigo escrito em 1982 e principalmente após a sua aplicação na famosa experiência do metrô de Nova Iorque, em 1992. Esse método foca a atenção da polícia e dos órgãos de fiscalização sobre pequenas incivilidades, perturbação do sossego e consumo de álcool nas ruas, pois a redução dessas situações provocaria uma redução nos crimes mais violentos em geral. Ao invés de utilizar apenas o direito penal, esse método procura utilizar o direito administrativo, especialmente por meio de multas, para coibir essas condutas. Por provocar um aumento na tensão da relação entre polícia e comunidade, atualmente a sua aplicação é recomendada para problemas e locais bem específicos e delimitados.

Na área da prevenção social, procurou-se identificar projetos com base em evidências no Brasil. Apesar da pequena quantidade de estudos desse tipo, identificou-se o importante esforço que tem sido desenvolvido desde 2013 pela Coordenação Geral de Saúde Mental, Álcool e outras Drogas (CGMAD), do Ministério da Saúde, o Escritório das Nações Unidas Sobre Drogas e Crime (UNODC), a Secretaria Nacional de Políticas sobre Drogas (SENAD), do Ministério da Justiça e a Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz). Estas organizações realizaram esforços na adaptação, implantação, avaliação e difusão de três programas de prevenção do uso de drogas e prevenção a violência, desenvolvidos internacionalmente, com base em evidências: Strengthening Families Program, que veio a se chamar Famílias Fortes, destinado a famílias e adolescentes de dez a 14 anos, o Good Behavior Game, que passou a se chamar Jogo do Bom Comportamento, dirigido a educandos de seis a dez anos, e o Unplugged, chamado de #TamoJunto focado em educandos de 11 a 14 anos.

Os três programas foram cuidadosamente monitorados desde a sua fase de adaptação em uma parceria com a Universidade Federal de São Paulo (Unifesp), Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e Universidade de Brasília (UNB), que desenvolveram processos contínuos de avaliação. Os dados produzidos por meio de estudos quase-experimentais de grande porte (algo extremamente raro no país) têm sido utilizados para fazer ajustes a cada fase do programa, numa iniciativa inédita no campo da prevenção à violência no Brasil. Além disso, foram observadas estratégias de prevenção desenvolvidas no país.

 

Estudos experimentais e estudos quase experimentais

Esses tipos de estudo são a base da Segurança Pública baseada em evidências, pois por meio deles é possível identificar com um alto nível de certeza quais intervenções funcionam, as que não funcionam e que podem até mesmo provocar uma piora nos índices de violência. A origem desses estudos vem da medicina, que revolucionou ao substituir métodos baseados em crenças e superstições por métodos científicos. Em ambos os tipos de estudo são selecionados os grupos que receberão e os que não receberão as metodologias. Após um período é feito uma medição para verificar a diferença de resultados entre eles. A diferença entre os dois estudos é que nos experimentais os grupos são selecionados por meio de sorteio, para reduzir a influência nos resultados, sendo o tipo mais consistente de evidência sobre algum tipo de metodologia.

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Propostas de estratégias

Foi dessa forma que o Instituto Cidade Segura formulou e apresentou 17 estratégias possíveis de serem implementadas. As estratégias foram então apresentadas aos principais órgãos responsáveis pela implementação, para uma avaliação e ajustes conjuntos. Posteriormente foram apresentadas para o Gabinete de Gestão Integrada (GGI), para avaliação das estratégias de policiamento e justiça, de tecnologia e de fiscalização, e para o Comitê Integrado de Prevenção (CIP), que avaliou as estratégias de prevenção social.

Em razão do alto nível de envolvimento da prefeita em todo o processo e do engajamento das principais lideranças, órgãos e instituições da cidade, todas as 17 estratégias foram validadas. Em alguns casos, como veremos no detalhamento do Pacto, estratégias são compostas por mais de um projeto, para os quais serão designados coordenados e monitorados conforme a metodologia de gestão.

 

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