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Gastos Mínimos no Setor da Saúde

Com o objetivo de assegurar o financiamento do SUS, a Constituição Federal institui diversas normas sobre os recursos mínimos que União, Distrito Federal, Estados e Municípios devem destinar à saúde. Essas regras estabelecem a necessidade de investimento mínimo em políticas do setor, os recursos que devem ser considerados para tal cálculo e as consequências para descumprimento dessas determinações.

Os montantes considerados para a definição de investimento mínimo de cada ente da Federação são compostos por: (i) recursos orçamentários; (ii) parte dos recursos destinados ao financiamento da seguridade social, expostos no art. 195 da CF/1988.

A União deve calcular o investimento mínimo em saúde sobre a receita corrente líquida de cada exercício (conforme definição dada pelo art. 2º, IV, da Lei Complementar nº 101/2000), sendo que a destinação nunca poderá ser inferior a 15% desses recursos (art. 198, §2º, I, da CF/1988).

Convém apontar que os valores que de fato serão destinados à saúde pela União podem sofrer redução devido à aprovação, pelo Congresso Nacional, da Desvinculação de Receitas da União (“DRU”), que permite que a União utilize livremente recursos que têm destinação especificada em lei. No passado, isso ocorreu com a aprovação da Emenda Constitucional 68/2011, que alterou o art. 76 dos Atos de Disposições Constitucionais Transitórias para permitir que a União pudesse gastar livremente até 20% de sua receita tributária. Atualmente, discute-se a prorrogação da DRU no âmbito federal.

A destinação calculada por Estados e pelo Distrito Federal deve ter como base os recursos de impostos do artigo 1556, bem como por aqueles recursos descritos nos artigos 1577, 159, I, “a”8 e 159, II9 da Constituição (art.  195, II). Quanto aos Municípios, os recursos considerados são aqueles do art. 15610, 15811, 159, I, “b”12 e 159, §3º, também da CF/198813 (art. 198, III).

Embora cada ente da Federação tenha liberdade para decidir em que políticas os recursos serão empregados, a Constituição proíbe expressamente que recursos públicos sejam destinados a instituições de saúde privadas que tenham finalidade lucrativa (art. 199, §2º).

Por determinação do art. 198, §3º da CF/1988, a cada cinco anos deve ser editada Lei Complementar que defina e avalie: (i) os percentuais de recursos destinados por Estados, Distrito Federal e Municípios à saúde,(ii) os critérios de repartição de recursos da União destinados ao setor e (iii) as normas de fiscalização e controle do investimento mínimo exigido de cada ente da Federação.

Atualmente, esse dispositivo constitucional é regulamentado pela Lei Complementar 141, de 13 de janeiro de 2012 (“Lei Complementar 414/2012”), que estabelece os seguintes limites mínimos de aplicação de recursos em saúde: (i) para a União, o valor mínimo referente aos investimentos do ano anterior mais o percentual correspondente à variação nominal do PIB (art. 5º); (ii) para Estados, 12% de sua receita (art. 6º); (iii) para Municípios, 15% de sua receita (art. 7º); (iv) para o Distrito Federal, 12% da receita correspondente à competência tributária estadual e 15% da receita correspondente à competência tributária municipal (arts. 6º-8º).

Para clareza das informações relacionadas ao gasto mínimo em saúde, abaixo é reproduzido um quadro resumo desses valores:

Gastos Mínimos

 

A Lei Complementar 141/2012 também especifica o que poderá ou não ser considerado para avaliação do cumprimento de gastos mínimos em saúde.

Segundo o art. 3º da Lei, as despesas contabilizadas serão aquelas referentes a: (i) vigilância em saúde (epidemiológica e sanitária); (ii) atenção integral e universal à saúde (inclusive assistência terapêutica e recuperação de deficiências nutricionais); (iii) capacitação do pessoal do SUS; (iv) desenvolvimento científico, tecnológico e de controle de qualidade; (v) produção, aquisição e distribuição de insumos dos serviços do SUS; (vi) saneamento básico (domiciliar, de pequenas comunidades e de comunidades quilombolas e indígenas); (vii) manejo ambiental para controle de doenças; (viii) investimentos na ampliação da rede física do SUS (como construção de unidades hospitalares); (ix) remuneração do pessoal ativo do SUS; (x) ações de apoio administrativo imprescindíveis à execução de ações e serviços de saúde; (xi) gestão dos serviços e operação da rede de saúde pública.

Conforme disposto no art. 4º da Lei Complementar 141/2012, não serão considerados no cálculo de gasto mínimo em saúde: (i) pagamento de aposentadorias e pensões; (ii) custeio de pessoal ativo de saúde no exercício de atribuições em outros setores; (iii) assistência à saúde que não seja realizada em caráter universal (isto é, disponível a todo o público); (iv) custeio de programas de alimentação, exceto aqueles que compunham os programas de atenção à saúde; (v) prestação de serviços de saneamento básico não compreendidos no art. 3º; (vi) limpeza urbana e de resíduos; (vii) preservação e correção de meio ambiente realizados por autoridades ambientais; (viii) ações de assistência social; (ix) obras de infraestrutura; (x) ações e serviços de saúde financiados por recursos que não sejam aqueles especificados na Lei Complementar ou que sejam custeados por fundos específicos.

Com relação às consequências pelo descumprimento da destinação mínima de recursos, o art. 34, VII, e estabelece que a União poderá intervir na administração dos Estados da Federação que descumpram as regras da legislação e da Constituição. De forma semelhante, os Estados poderão intervir nos municípios que deixem de aplicar o limite mínimo de sua receita nas ações e serviços de saúde pública, conforme estipulado no art. 35, III, da CF/1988.

Outro aspecto do financiamento do SUS está ligado às transferências de recursos que a União e os Estados devem fazer às demais unidades da Federação, com o objetivo de viabilizar que os serviços de saúde sejam prestados de modo descentralizado (isto é, por mais de uma esfera do governo).

Para que os recursos sejam recebidos, a Lei 8.142/1990 exige que Municípios, Estados e Distrito Federal devem contar com: (i) Fundo de Saúde; (ii) Conselho de Saúde; (iii) Plano de Saúde; (iv) Relatórios de Gestão para controle dos gastos efetuados; (v) previsão de utilização dos recursos em lei orçamentária; (vi) Comissão de elaboração do Plano de Carreira (art. 4º). Adicionalmente, o tratamento contábil dos Fundos de Saúde deve obedecer às disposições do art. 2º da mesma Lei.

A Lei Complementar 141/2012 determina que os valores devem ser repassados pela União ao Fundo Nacional de Saúde (art. 12) de onde, automaticamente, haverá transferência aos Fundos de Saúde de cada ente federativo. Excepcionalmente, poderá haver transferência de valores adicionais, o que depende da celebração de acordo entre a União e o ente que receber os montantes (art. 18). Os repasses que os Estados devem fazer aos Fundos Municipais de Saúde de seu território seguem a mesma lógica (art. 20).

O Ministério da Saúde tem o dever de definir como os recursos de repasses ao SUS serão divididos entre cada ente federativo, levando em consideração as necessidades e características da população afetada. No âmbito dos Estados, critérios similares devem ser observados pelos respectivos Conselhos de Saúde, para posterior divisão entre os Municípios.

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