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Desafio

Criação do Programa de Participação Direta nos Resultados e seu desafio

Ao assumir a gestão da Prefeitura Municipal de Santos em 2013, em seguimento às diretrizes de seu “Plano de Governo” e do “Plano Plurianual”, o prefeito criou o “Programa de Eficiência Total”, que tinha como foco reduzir os gastos de custeio da administração e aumentar a eficiência da máquina pública. No escopo do Programa de Eficiência Total formaram-se grupos com conhecimentos técnicos que tinham como atribuição não só a renegociação de contratos e horas extras de funcionários, mas também a centralização de compras junto ao Departamento de Licitações e Suprimentos. A formação desses grupos despertou a necessidade de criar-se um programa que focasse nas pessoas para além da renegociação contratual. Assim, como estratégia para alcançar tais objetivos e aprimorar a prestação de serviços, foi desenhado um programa de remuneração variável estruturado por instrumentos de contratualização por resultados, o chamado Programa de Participação Direta nos Resultados (PDR).

O PDR propõe a vinculação de uma bonificação aos servidores municipais pelo cumprimento de metas a partir da utilização de ferramentas de contratualização por resultados. Esta estratégia se insere nos debates sobre a chamada Nova Gestão Pública. O programa objetiva o aumento da eficiência da administração pública e a melhoria da prestação de serviços públicos utilizando um sistema de indicadores de desempenho e vinculando a eles metas específicas previstas em contratos de gestão firmados com cada um dos órgãos públicos da administração municipal. Além disso, visa contribuir também para a valorização do desempenho dos servidores por meio da vinculação da bonificação ao cumprimento de metas de gestão previamente pactuadas.

O PDR foi instituído pela Lei Complementar Nº 803, de 19 de julho de 2013, durante a primeira gestão do Prefeito Paulo Alexandre Barbosa e em 2018 completa seu terceiro ciclo de aplicação. A institucionalização do programa se deu por meio da aprovação de uma legislação municipal específica que autoriza a realização de contratos de gestão dentro da Prefeitura Municipal de Santos. Desta forma, o primeiro passo no desenvolvimento da política foi a elaboração e aprovação de um marco legal referido na Lei Complementar Nº 803/2013.

Criar uma lei complementar como arcabouço para o programa foi necessário para garantir que ele estivesse em concordância com normativas legais relativas à elaboração de contratos de gestão. Era necessário regulamentar a maneira pela qual seriam feitos os contratos para evitar que a bonificação dos servidores estivesse desvinculada das regras previstas na Constituição Federal. Uma vez que a bonificação, prevista nos contratos de gestão, se tornaria mais uma remuneração dos servidores municipais, se fez necessário especificar em quais termos estes contratos se dariam para evitar inconformidades com as previsões de legislações anteriores, especialmente com a Constituição.

Os Contratos de Gestão têm como objeto de contratação as metas a serem cumpridas por cada órgão público no período estabelecido. O contratante será sempre o Prefeito, auxiliado por uma comissão responsável pelo monitoramento, avaliação e controle dos resultados, e o contratado será o dirigente da secretaria ou órgão municipal, independentemente de ser órgão da administração direta ou indireta, que fica responsabilizado pelo cumprimento das metas pactuadas no contrato.

Além da aplicação da lógica de gestão por resultados, o Contrato de Gestão deve buscar cumprir com objetivos específicos como, a melhoria da qualidade dos serviços prestados à população, a valorização dos servidores municipais, o desenvolvimento de uma lógica de racionalização de despesas, a promoção da transparência na prestação dos serviços públicos e consequentemente o controle social, o aperfeiçoamento das relações de cooperação, a supervisão e fiscalização entre o contratante e contratado e o aprimoramento dos modelos de gestão vinculados ao desempenho institucional.

Os contratos constituem o principal instrumento de controle, acompanhamento e monitoramento das metas de gestão. Neles estão contidas metas, indicadores de desempenho qualitativos e quantitativos, prazos de cumprimento para cada período, estimativas de recursos a serem aplicados em relação às metas, sistemática de acompanhamento, critérios de avaliação e possíveis penalidades relativas ao não cumprimento das metas.

A LC Nº 803/2013 estabelece, também, um dispositivo bastante relevante para o programa, a Comissão de Acompanhamento e Avaliação, que é responsável pelo controle, avaliação, monitoramento e fiscalização dos contratos de gestão.

A Comissão é composta por representantes dos órgãos e entidades municipais, obrigatoriamente indicados pelos chefes das pastas, além de representantes da Secretaria Municipal de Gestão (SMG) e representantes dos servidores municipais, indicados preferencialmente pelos sindicatos. À Comissão compete monitorar e emitir recomendações às secretarias e entidades municipais no cumprimento das metas e produzir relatórios de avaliação com base nos resultados dos relatórios gerenciais de cada órgão.

As metas estabelecidas nos contratos devem estar de acordo com a Lei de Diretrizes Orçamentária Anual (LDO) e com o Plano Plurianual (PPA) e devem valer por no mínimo um ano e no máximo de dois. A vinculação das metas do PDR ao planejamento orçamentário é uma medida estratégica para vincular, de forma orgânica, o programa à uma estrutura de gestão. Ao obrigar o programa a respeitar as regras orçamentárias estabelecidas no planejamento da gestão estas metas se tornam mais uma ferramenta de cumprimento dos programas e políticas municipais, dialogando com as diretrizes centrais do governo.

A vinculação das metas do PDR ao planejamento orçamentário é uma medida estratégica para vincular, de forma orgânica, o programa à uma estrutura de gestão.

O critério de bonificação é regulado pelo percentual que cada Secretaria atinge da meta estabelecida. Os percentuais, que são traduzidos em uma nota de 0 a 10, são utilizados tanto no monitoramento periódico do desempenho quanto na definição do recebimento da bonificação ao final do ciclo.

Assim, a bonificação será definida em conformidade com o percentual de cumprimento das metas em cada uma das Secretarias. Se inserido na faixa “cumprido” a bonificação é integral, o que corresponde a 50% do vencimento do cargo do servidor; se inserido na faixa “parcialmente cumprido” a bonificação será referente a 25% do vencimento do cargo; e se inserido na faixa “não cumprido” não haverá bonificação.

 

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O desenvolvimento do programa contou com a consultoria da Fundação Vanzolini, que trabalhou conjuntamente com a equipe do PDR na Secretaria de Gestão. As equipes atuaram no processo de “pré-contrato” junto às secretarias e órgãos municipais, especialmente na elaboração das metas e indicadores, nos processos de capacitação e posteriormente na elaboração das auditorias internas de qualidade, realizadas ao final de cada ciclo.

Os contratos pioneiros estabelecidos no primeiro ciclo (2014-2015) do PDR incluíram 7 órgãos: as secretarias de Assistência Social, Cidadania, Educação, Finanças, Gestão e Saúde e a Ouvidoria Pública. Ainda que não contemplasse a totalidade dos órgãos municipais, foi possível atingir um total de 80% dos servidores, já que estavam incluídas secretarias de grande magnitude, como Saúde, Educação e Assistências Social.

No ciclo 2015 - 2016 o programa foi ampliado para 19 secretarias mais a Companhia de Habitação da Baixada Santista (Cohab) e a Companhia de Engenharia de Tráfego (CET), totalizando 21 secretarias e órgãos municipais, atingindo o total de 10.579 servidores municipais.

Em seu terceiro ciclo, que se iniciou em 2017 e ainda está em andamento, o programa engloba um total de 27 secretarias e órgãos municipais, incluindo os anteriormente citados mais a Fundação Arquivo e Memória de Santos (FAMS), FUPES (Fundação Pró-Esporte de Santos), Fundação Parque Tecnológico de Santos, Iprev (Instituto de Previdência dos Funcionários Públicos Municipais de Santos) e CAPEP SAÚDE (Caixa de Assistência à Saúde dos Funcionários Públicos Municipais de Santos).

Para 2019, o objetivo é incluir novos órgãos da administração municipal: Prodesan (Progresso e Desenvolvimento de Santos) e Câmara Municipal.

 

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Em 2017, instituído pelo Decreto Nº 7.916 de 01 de novembro de 2017, o programa passa a ser coordenado pela Ouvidoria, Transparência e Controle, pasta que passa a coordenar todo os processos de definição, monitoramento e gestão de indicadores e metas dos Contratos de Gestão. O objetivo desta mudança foi ampliar a transparência dos dados públicos, promovendo o controle social e a plena garantia do acesso à informação

Nesta trilha desenvolveremos um relato detalhado do ciclo da política pública do PDR em todas suas etapas - formulação, desenvolvimento, implementação e avaliação - a fim de evidenciar os ganhos obtidos, os entraves e as potencialidades, e dar base para a replicabilidade desta experiência em outros municípios brasileiros.

 

Qual era o desafio?

O programa pretendia incidir positivamente sobre a organização da administração pública, aumentando a eficiência da entrega de serviços e a qualidade da prestação dos mesmos, e para isso deveria contar com o apoio e engajamento dos servidores municipais. No processo de elaboração do programa convencer os servidores a embarcarem no projeto foi desafiador, por conta da preocupação dos mesmos em relação à implementação de metas e da possibilidade de um maior controle sobre suas atividades diárias.

 A proposta de aplicar um “novo receituário da gestão pública”, foi uma medida desafiadora pois propunha mudanças no funcionamento da burocracia pública, tantas vezes distanciada dos cidadãos e da função social da gestão. O projeto teria que ser capaz de romper com a resistência à implementação do projeto e envolver os servidores em seus processos.

A proposta de concessão de bonificação por metas e resultados tinha como objetivo central incentivar os servidores a se somarem ao processo, pois sem o envolvimento dos mesmos o programa dificilmente teria sucesso.

O processo de convencimento dos gestores(as) das secretarias foi estratégico. Foi necessário iniciar as discussões anteriormente à definição das metas para preparar o terreno a fim de iniciar as ações do programa. Foram propostos pela Fundação Vanzolini a realização de exercícios que provocassem os servidores a refletir sobre a missão de sua secretaria, a identificar as áreas de atuação estratégicas, assim como repensar quais deveriam ser as ações prioritárias no seu dia-a-dia.

Ao fim, mais do que um programa que atua para a melhoria da eficiência dos serviços, o PDR serviu como um impulsionador de mudanças na lógica de gestão dentro da municipalidade de Santos, contribuindo de fato para a inovação e atualização da gestão pública.

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