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Desafio

Boas Práticas | Como o Chile fez Parcerias Público-Privadas (PPPs) para desenvolver a infraestrutura

CPI

 

Este case faz parte dos estudos feitos pelo Centre for Public Impact (CPI), um de nossos parceiros institucionais. Você pode ler o estudo na íntegra aqui

 

Assim como diversos países em desenvolvimento, o Chile constatou no início dos anos 1990 que sua infraestrutura existente não era capaz de sustentar sua crescente atividade econômica. Desta forma implementou os princípios da parceria público-privada em seus principais projetos de infraestrutura, principalmente no melhoramento de suas, até então, deficientes rodovias.

 

O desafio

Durante a década de 1980, o governo chileno não investiu satisfatoriamente na infraestrutura do país, particularmente em suas rodovias. Ao mesmo tempo, o número de veículos em circulação no país passou de quase 900 mil em 1982 para mais de 1,3 milhões de automóveis dez anos depois, à medida que os acidentes de trânsito quase dobravam.

No início dos anos 1990, a situação exigia um nível significativo de investimento, de modo que o governo do Chile teve que decidir como encontrar o capital necessário para reformar e reconstruir as estradas e, concomitantemente, continuar investindo dinheiro em melhorias sociais.

 

A iniciativa

A fim de resolver seu problema em relação à infraestrutura frágil do país, o governo chileno optou por um programa de concessões para renovar toda a sua infraestrutura, incluindo estradas, portos e aeroportos. O objetivo deste programa era de atender à demanda resultante do rápido crescimento econômico do Chile. O programa aplicou os princípios de parcerias público-privadas, visando melhorar a eficiência do investimento e da gestão de seus projetos de infraestrutura.

“O governo chileno respondeu à demanda do crescimento econômico lançando um programa no qual as concessionárias financiariam rodovias e outras infraestruturas nos mercados de capitais privados. O programa foi projetado para expandir o investimento na infraestrutura do país sem aumentar impostos ou dívidas da gestão pública, que não eram opções politicamente viáveis ​​na época. ”¹

O programa seguiu os princípios clássicos das parcerias público-privadas, que estavam sendo aplicados no mundo inteiro naquela época. O Ministério das Obras Públicas, junto de outros Ministérios, era responsável por avaliar a rentabilidade de cada projeto e ponderar, a partir de sua relação com os outros projetos de infraestrutura propostos, se estes eram vantajosos para serem executados.

O Ministério da Fazenda avaliou os projetos sob uma perspectiva macroeconômica, que observava também a sustentabilidade da dívida contraída. Para o projeto ser aprovado, este deveria ser politicamente e financeiramente viável, além de atender às demandas sociais e ambientais do país.

 “Por lei, todos os projetos propostos tiveram que ser adjudicados em leilões competitivos e abertos a empresas nacionais e estrangeiras”.²

As principais disposições do regime legislativo das parcerias público-privadas do Chile estão estabelecidas no decreto especial no. 164 de 1991 (a “Lei de Concessões”), emendada pelas leis nº 19.252 de 1993 e nº 19.460 de 1996. (Os regulamentos aplicáveis ​​estão estabelecidos nos decretos nº 240 de 1991 e nº 956 de 1997).

 

O impacto público

Em 2004, a iniciativa chilena de infraestrutura feita com parcerias público-privadas foi considerada um sucesso pelo Fundo Monetário Internacional (FMI). Segundo o órgão:

 “Desde 1994, o governo contratou o setor privado em 36 iniciativas de PPP, com um valor total de U$ 5,5 bilhões. Os projetos contratados até o momento foram responsáveis por 24 programas de urbanização voltados para o transporte, nove aeroportos, dois presídios e um reservatório. Mais de 20 desses projetos já estão em fase operacional. ” 

Entre 1994 e 1998, projetos estimados em U$ 3,3 bilhões foram desenvolvidos no Chile a partir de parcerias público-privadas. Esse investimento eminente resultou na construção de quase 2.000 quilômetros de estradas no país. Em 2014, o programa de PPPs ainda era visto de uma forma positiva, embora com algumas incertezas. Segundo reportagem do jornal The Economist:

“As PPPs funcionaram bem para portos e aeroportos e, no Chile, para estradas urbanas com tráfego intenso. Mas esta prática de parcerias deve ser um complemento e não um substituto para o investimento público em estradas, ferrovias e metrôs."²

 

O que funcionou – e o que não funcionou

O Centre for Public Impact possui critérios de análise que observam a performance dos cases estudados. Estes critérios são formulados para compreender quais foram os fatores que funcionaram efetivamente na iniciativa pesquisada. A respeito do caso do Chile, constata-se que:

 

Legitimidade

  • Envolvimento e engajamento dos stakeholders |Avaliado como Excelente

O plano político das parcerias público-privadas contava com amplo apoio de autoridades do Congresso Nacional, da comunidade empresarial e financeira, além de autoridades dos setores de transporte e construção.

“Existia um amplo consenso das partes envolvidas em vários pontos chave do projeto, incluindo a importância de modernizar a infraestrutura para atender às necessidades dos exportadores e outros negócios em expansão. Aliada a estes fatores, existia também a necessidade de preservar o cumprimento dos requisitos fiscais do país sem criar novos impostos, além de priorizar a alocação de recursos para despesas públicas voltadas para saúde, educação, habitação e redução da pobreza. O uso dos orçamentos rodoviários deveria também manter e reabilitar sistemas secundários e terciários.”³

  • Compromisso político / Avaliado como Bom

O programa de infraestrutura viabilizado pelas parcerias público-privadas foi uma iniciativa do governo que recebeu amplo apoio do das duas câmaras do Congresso Nacional do Chile.

  • Confiança Pública / Avaliada como Boa

A sociedade civil apoiou o governo chileno. Segundo Eric Patterson, autor do livro Latin America's Neo-Reformation:

 “O público chileno demonstrou altos níveis de confiança nas instituições governamentais nos anos 1990.”

 

O desenho da política

  • Transparência / Avaliada como Boa

O objetivo geral do programa de infraestrutura de PPP era, sobretudo, de aumentar o investimento na infraestrutura do país sem aumentar impostos ou a dívida da gestão pública. Este critério foi estabelecido na Lei de Concessões e na legislação associada ao projeto.

  • Evidências / Avaliadas como Boas

Embora a administração não se referisse especificamente à reprodução de programas semelhantes em outras partes do mundo, o uso de parcerias público-privadas já era um método estabelecido para levantamento de capital com finalidade de fomentar projetos de infraestrutura. A primeira fase do projeto foi realizada como uma fase piloto para entender a eficácia da iniciativa – seus resultados, por sua vez, foram úteis para adaptar a política. Segundo o FMI:

 “A primeira fase do programa de concessões rodoviárias intermunicipais começou em 1992 como um piloto para testar a estrutura regulatória, os formulários de contrato e o sistema de licitação. (...) Procedimentos adaptados para identificar, avaliar e apresentar projetos de infraestrutura foram fundamentais para o sucesso do programa.”

  • Viabilidade / Avaliada como Boa

Cada proposta de projeto foi integralmente avaliada sob os pontos de vista financeiros e sociais, passando também por uma avaliação ambiental.

A estrutura legal do Chile introduziu elementos como o “penhor especial” (do inglês special pledge) e a emissão de títulos no mercado doméstico, facilitando assim o processo de financiamento das obras. Ao inserir esses mecanismos que levantavam capital para a execução dos projetos selecionados, a viabilidade financeira foi aprimorada. O marco legal definiu também um regime contratual rigoroso.

O Ministério das Obras Públicas passou a ser responsável pela supervisão das construções, devendo determinar quando o projeto era concluído de acordo com as especificações contidas nos documentos de licitação. Essas especificações previstas garantiam a viabilidade técnica do projeto. O ministério também podia impor penalidades à concessionária se estas não cumprissem os requisitos do contrato.

 

Ações práticas do projeto

  • Gestão do projeto / Avaliada como Excelente

O programa PPP era apoiado por uma estrutura institucional consistente.

“O programa de concessões é gerenciado pelo Ministério de Obras Públicas (...) este tem autoridade para delegar quase todas as funções do projeto por meio de um sistema de licitações e concessões de certas obras. Sob as práticas chilenas, os procedimentos de licitações e operações devem ser coordenados com auxílio do Ministério da Fazenda, incluindo a preparação de documentos de licitação, pré-qualificação de licitantes e outorga de concessões.”¹

A Coordenação Geral de Concessões foi criada para ser uma agência singular dentro do Ministério de Obras Públicas. Ela foi feita para gerenciar a concepção do projeto, os processos de licitações, a seleção de concessionárias e a supervisão de concessões durante a construção e operações. Ela foi estruturada com três departamentos principais, abrangendo projetos, construções e operações, com unidades que forneciam suporte em questões legais, ambientais, sociais e de engenharia. A Unidade Ambiental, por exemplo, era responsável por aconselhar questões ambientais nos projetos, observando e monitorando nestes o cumprimento das normas ambientas estabelecidas.

  • Avaliação do projeto / Avaliada como Excelente

A avaliação da eficácia do projeto é abordada de duas maneiras, primeiro em termos do número de projetos lançados dentro da premissa das parcerias público-privadas e, em segundo lugar, ao nível do projeto em uma escala individual, qual cada projeto é medido de acordo com seu mérito.

O efeito da política foi medido pelo número de projetos de infraestrutura usando as parcerias (24 projetos de transporte até 2004). O processo de licitação também é cuidadosamente medido.

“Cada proposta é avaliada por um comitê ad hoc usando um sistema de pontuação baseado em design técnico (20%), abordagem operacional proposta (40%) e sistema de pedágio proposto (40%). Propostas que não conseguem atingir uma pontuação mínima são retiradas de considerações posteriores. ”

  • Alinhamento dos agentes / Avaliado como Bom

Considera-se que o projeto obteve um bom grau de alinhamento entre o governo chileno, seus órgãos e as organizações do setor privado responsáveis ​​pelos projetos de infraestrutura de parcerias.

O governo foi, por exemplo, bastante responsivo em relação aos problemas encontrados pelo setor bancário durante a execução do projeto. Depois que foi esclarecido que haviam problemas sistêmicos na estrutura financeira do Chile, que inibiam a adesão de capital, o governo introduziu reformas políticas para permitir projetos de infraestrutura de PPP.

Quando o programa foi lançado, supunha-se que a maior parte de seu financiamento viria do mercado financeiro doméstico. No entanto, os fundos obtidos pelos bancos chilenos são limitados pelas regulações de diversificação de portfólio que proíbem que os bancos invistam mais de 15% de seu capital em projetos de infraestrutura de PPP.

“Demais mudanças inseridas nos regulamentos financeiros chilenos em 1995 e 1996 foram projetadas para facilitar o envolvimento de bancos locais e investidores institucionais em projetos de concessão. Uma modificação importante na lei bancária aumentou o limite de empréstimos para projetos de infraestrutura de 5% para 15% do capital e das reservas do credor. A outra mudança significativa permitiu que os fundos de pensão e seguradoras investissem em títulos emitidos por companhias que não possuíam um histórico estabelecido. Essa reforma tornou possível a emissão de "títulos de infraestrutura" no mercado de capitais chileno."

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