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Desafio

Aspectos essenciais das relações público-privadas: Processos administrativos

Necessidade de processo administrativo (Lei 9.784/1999)

No desempenho habitual das atividades e funções atribuídas à Administração Pública, é comum a interação entre gestores públicos e iniciativa privada, no âmbito de relações jurídicas qualificadas como administrativas. Por meio dessas relações, marcadas pelo exercício de função administrativa com origem e finalidade predefinidas em lei, a Administração Pública realiza a gestão dos interesses coletivos, aplicando a situações concretas os comandos e as políticas públicas definidos na legislação.

A transformação das diretrizes e prescrições legais em programas concretos faz com que a vontade da Administração Pública seja equivalente à vontade da lei concretizada. Trata-se de atribuição de alta relevância, pois a vontade da lei concretizada é o que efetivamente repercutirá na esfera de direitos e deveres dos administrados. Daí decorre a importância do controle da aplicação da lei exercida pelo administrador público, figurando o processo administrativo como instrumento essencial para tanto.

Nesse sentido, o processo administrativo deve ser entendido como instrumento formal, que vinculando juridicamente os sujeitos que dele participam, por meio da sucessão ordenada de atos e atividades, tem por fim alcançar determinado objetivo previamente fixado na legislação e identificado pela Administração Pública. Na medida em que o processo administrativo pressupõe a participação não apenas do administrador público, mas também do administrado, passa a exercer papel ligado à garantia e efetivação de direitos individuais.

De um lado, a prática dos atos administrativos de maneira sucessiva, ordenada e conforme as formalidades e finalidades legais configura verdadeiro limite à atuação do gestor público nas relações jurídicas administrativas. De outro, abre-se a possibilidade de participação ativa do ente privado em sua relação jurídica com a Administração Pública, admitindo-se não apenas que exponha sua pretensão e as razões subjacentes, mas que acompanhe ativamente o desenrolar do processo, podendo obter vista dos autos, exercer o contraditório e a ampla defesa, formular contribuições, etc.

Sendo assim, o equilíbrio entre autoridade (i.e., poder da Administração Pública de concretizar a vontade legal) e liberdade (i.e., participação do administrado no processo decisório da Administração Pública) é premissa que deve orientar o processo administrativo, porquanto essencial para conferir maior legitimidade a agentes da sociedade e para exigir do Estado o cumprimento dos direitos e garantias individuais e coletivos. Tal premissa foi acertadamente incorporada na Lei 9.784/1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal.

De acordo com a Lei 9.784/1999, os traços fundamentais do processo administrativo podem ser sintetizados em:

• instrumentalidade das formas;

• imposição de diretrizes e limites para a atuação do gestor público;

• garantia de participação do administrado;

• promoção da estabilidade e segurança jurídica das relações público-privadas.

A instrumentalidade das formas pode ser inferida de diversos dispositivos da Lei 9.784/1999. O art. 2º prevê, dentre os critérios a serem observados nos processos administrativos, o de observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados (parágrafo único, VIII), bem como o de adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados (parágrafo único, IX). O art. 22, por sua vez, estabelece, como regra geral, que os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada senão quando a lei expressamente a exigir.

Isso significa que, para fins do processo administrativo, a forma não é um valor em si mesma, sendo a sua importância meramente instrumental, dedicada à efetivação dos direitos dos administrados. Tanto é assim que a própria Lei 9.784/1999 dispõe, em seu art. 55, que os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração, desde que não acarretem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros.

A instrumentalidade das formas, tal como consagrada na Lei 9.784/1999, permite afirmar que o processo administrativo não tem por objetivo a burocratização da Administração Pública, no sentido de fragmentação da autoridade e preconização de formalismos excessivos – como um primeiro contato com o tema poderia sugerir. O objetivo é exatamente o oposto: racionalizar as decisões da Administração Pública, por meio da prática de atos concatenados e observância a ritos procedimentais que tragam celeridade ao processo e possibilitem a participação dos interessados.

As diretrizes e limites para atuação do gestor público também estão consagradas em diferentes dispositivos da Lei 9.784/1999. O caput do art. 2º elenca os princípios que deverão ser observados pela Administração Pública no âmbito dos processos administrativos, quais sejam: legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

Vale reiterar que a mera invocação de princípios pelas partes para a defesa de interesses contrapostos dificilmente traz solução para problemas concretos. Isso porque os princípios são proposições de caráter geral e abstrato, sendo possível moldar a aplicação de um determinado princípio de maneiras diversas e dele se extrair conclusões antagônicas em um mesmo caso.

Não obstante a ressalva acima, a Lei 9.784/1999 estabeleceu critérios mais objetivos a serem observados nos processos administrativos, muitos dos quais representam limites à atuação da Administração Pública. Exemplificativamente, impõe-se atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé (art. 2º, parágrafo único, IV); adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público (art. 2º, parágrafo único, VI); indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão (art. 2º, parágrafo único, VII); dentre outras disposições.

Ademais, na ausência de previsão específica, a Lei 9.784/1999 estipulou o prazo de cinco dias – prorrogável até o dobro, mediante comprovada justificação – para a autoridade responsável pelo processo e os administrados que dele participem praticarem os atos cabíveis (art. 24).

Bem assim, previu a referida lei que, uma vez concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada (art. 49).

Com relação à garantia de participação do administrado, há previsão expressa de seu direito a ter ciência da tramitação dos processos administrativos em que tenha a condição de interessado, ter vista dos autos, obter cópias de documentos neles contidos e conhecer as decisões proferidas (art. 3º, II), bem como de formular alegações e apresentar documentos antes da decisão, os quais devem ser objeto de consideração pela autoridade competente (art. 3º, III).

Há, ainda, previsão do dever do administrado de prestar as informações que lhe forem solicitadas e colaborar para o esclarecimento dos fatos (art. 4º, IV), além da inclusão da ampla defesa e do contraditório no rol dos princípios a serem obedecidos pela Administração Pública.

Sobre esse tema, vale registrar que a participação dos administrados nem sempre implica impossibilidade de condução de processos administrativos eficientes. Ao contrário: ao fornecerem esclarecimentos à Administração, os administrados contribuem para a redução da assimetria informacional da máquina administrativa, de forma a melhorar a qualidade da decisão. Além disso, aumenta-se o grau de legitimidade da decisão, o que contribui para o seu cumprimento espontâneo e consequente redução do acionamento da máquina judiciária.

A promoção da estabilidade e segurança jurídica das relações público-privadas decorre não apenas da imposição do princípio da segurança jurídica à Administração Pública, conforme o art. 2º, mas também da previsão de que a interpretação da norma administrativa no processo deve ser realizada da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação (art. 2º, parágrafo único, XIII).

Ademais, a própria disposição acerca da adoção de formas simples nos processos administrativos estabelece, como única condição para determiná-las, a de que sejam suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados (art. 2º, parágrafo único, IX).

Em essência, o processo administrativo permite que, nas relações público-privadas, o exercício do poder estatal conviva de maneira harmônica com a garantia de participação ativa dos particulares. Cria-se, com isso, o ambiente ideal para a adequada gestão dos interesses coletivos pela Administração Pública.

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