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Desafio

Associações Público-Privadas e Modelos de Governança no Setor Público

Por Fernando de Paiva Pieroni, Victor Hugo Correa Costa, Marco Aurélio de Barcelos Silva | Mattos Filho


Nos últimos anos, o Brasil presenciou o crescimento expressivo de iniciativas voltadas ao aprimoramento e à expansão de serviços públicos por meio da adoção de Parcerias Público-Privadas (PPPs), seja no âmbito federal, estadual ou municipal. Considerados, por exemplo, os projetos formatados na modalidade “concessão administrativa” e “concessão patrocinada” no período de 2006 a 2015, constata-se que foram assinados 87 contratos, dois terços dos quais somente na segunda metade daquele período.

 

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Estima-se que esse movimento se aprofunde nos próximos anos, levando em conta as dificuldades dos governos na gestão e investimento em serviços públicos, sobretudo em um cenário de crise econômica e de baixa arrecadação fiscal. Ainda assim, para que tenham sucesso, essas iniciativas dependem da combinação de uma série de fatores, a começar pela capacidade dos governos de realizar bons estudos e contratos de parceria. Some-se a isso a necessidade de conciliação dos pontos de vista de diferentes stakeholders, dentro e fora do poder público, bem como de apoio e compromisso por parte da liderança dos governos ao longo de todo o processo de concepção e licitação dos projetos.

A maioria dos projetos de APP no Brasil perece antes mesmo da abertura da licitação justamente por não observarem esses pré-requisitos, particularmente as peculiaridades do ambiente político, jurídico e institucional em que se inserem. A Prefeitura Municipal de São Paulo tem adotado relevantes medidas para aprimorar o ambiente necessário à estruturação e à execução de seus projetos, a começar pela Lei Municipal nº 14.517, de 16 de outubro de 2007, que instituiu o Programa Municipal de Parcerias Público Privadas e o Conselho Gestor do Programa (CGP), e pela criação da então Companhia São Paulo de Parcerias – SPP. Nessa proposta, ao CGP coube, dentre outras atribuições, definir as prioridades quanto à implantação, expansão, melhoria, gestão ou exploração de bens, serviços, atividades, infraestruturas, estabelecimentos ou empreendimentos públicos.

“As parcerias público-privadas de que trata esta lei são os mecanismos de colaboração entre o Município e os agentes do setor privado, com o objetivo de implantar e desenvolver obra, serviço ou empreendimento público, bem como explorar a gestão das atividades deles decorrentes, cabendo remuneração aos parceiros privados segundo critérios de desempenho, em prazo compatível com a amortização dos in investimentos realizados”. art. 1º, § 1º da Lei Municipal nº 14.517

A partir de 2013 o Programa Municipal de Parcerias Público-Privadas ganhou corpo com a transformação da SPP em SP Negócios, empresa que passou a promover investimentos e a melhorar o ambiente de negócios na cidade, para além da missão de instituir e estruturar concessões, PPPs, e outros projetos de interesse público. Em 2017, a arcabouço institucional se fortaleceu ainda mais, com a criação de uma secretaria dedicada a promoção de concessões em parcerias (Secretaria Municipal de Desestatização e Parcerias) e a conversão da SP Negócios em uma facility dedicada exclusivamente à estruturação de projetos (voltando a se chamar SPP). É importante mencionar o papel de protagonismo assumido pela SPP / SP Negócios no Programa de PPPs paulistano desde a sua criação. Com um corpo técnico composto por uma mistura de profissionais com experiências relevantes em projetos de infraestrutura, seja no governo ou na iniciativa privada, a companhia assumiu o compromisso de levar adiante importantes iniciativas de interesse municipal, a exemplo da PPP de Iluminação Pública, o projeto de concessão da Arena Multiuso, a privatização do Parque do Anhembi, dentre outros, e, mais recentemente, todo o programa de desestatização pretendido pela nova gestão municipal, iniciada em 2017, envolvendo inúmeros projetos, de terminais de ônibus a parques urbanos.

 

Exemplo: a PPP dos serviços de Iluminação Pública

A SP Negócios assessorou os órgãos responsáveis por projetos na administração municipal com o recebimento, a análise e a avaliação dos estudos preliminares obtidos via diversos procedimentos de manifestação de interesse (PMI), que contaram com ampla participação da iniciativa privada. Por meio do Chamamento Público nº 01/SES/2013 , por exemplo, que deu origem ao projeto de PPP da Iluminação Pública, 41 empresas ou consórcios interessados manifestaram a disposição de realizar os estudos demandados, dos quais 34 foram autorizados a apresentá-los. Desses, alguns se consorciaram ao longo do processo, cominando na entrega de 11 estudos preliminares. Os estudos recebidos foram analisados, tendo sido realizadas reuniões de esclarecimento de pontos relevantes com as autoridades municipais, agentes privados interessados no projeto, consulta e audiências públicas, resultando na exitosa publicação do edital e recebimento de propostas dos licitantes. Todos os processos foram documentados e publicizados de forma a resguardar sua lisura e a transparência para com a sociedade.

Além da construção de um ambiente favorável à modelagem e à execução dos projetos relacionados, outro fator de sucesso dos programas de PPPs é a capacidade do governo de escolher aqueles empreendimentos que sinalizem os melhores resultados e a maiores chances de sucesso – dado que os recursos públicos são limitados e os projetos de PPP, intensivos e com longo prazo de maturação. Por conseguinte, faz-se necessário, a partir de critérios objetivos, a realização de avaliações comparadas dos diversos empreendimentos desejados, considerando-se o seu custo-benefício e a sua viabilidade de implementação (priorização). Ou seja, a efetividade dos programas de PPP será maior quanto mais capaz o ente estatal for em gerenciar o seu portfólio de iniciativas de forma sistêmica e coordenada a fim de proporcionar a melhor alocação de recursos e produzir o melhor benefício agregado para a sociedade. Nesse contexto, a SP Negócios desenvolveu a partir de 2013, diversos estudos e ferramentas internas para mapeamento e priorização das iniciativas desenvolvidas ou em desenvolvimento na cidade de São Paulo com vistas à montagem de suas carteiras de projetos de PPPs.

 

Metodologia para avaliação e priorização de projetos

A metodologia para avaliação e priorização de projetos foi desenvolvida por meio de contrato entre a Secretaria do Governo Municipal (SGM) e a SP Negócios, que teve por base 4 principais frentes de trabalho:

Frentes do Trabalho de Contato nº 011/2013 - SGM

  1. Mapeamento e diagnóstico inicial dos principais projetos de parcerias
  2. Revisão e aprimoramento do processo de execução das PPPs
  3. Revisão de temas críticos comuns aos projetos de parcerias
  4. Atividades de suporte aos projetos prioritários

Fonte: SP Negócios (2014)

A metodologia construída pela SP Negócios incluiu o levantamento das características mais importantes em cada um dos projetos, como: o escopo, os benefícios esperados, o modelo contratual pensado, o prazo, dentre outros quesitos que totalizavam 17 aspectos a serem mapeados em cada iniciativa. O modelo padronizado de análise e avaliação desenvolvido permitiu, a um só tempo, que a SGM e o CGP pudessem entender e acompanhar os projetos por meio de um mecanismo que permitisse a visão integrada e a comparação entre os principais aspectos de cada um deles. Além disso, a sistematização das informações relativas aos projetos ofereceu insumos fundamentais para a consolidação do modelo de análise e avaliação, acompanhado das características relacionadas e variáveis associadas aos referidos projetos. Em última instância, isso permitiu à Administração Municipal realizar a avaliação comparativa entre eles, assim como o seu monitoramento. Foram encontrados 26 projetos que se agruparam em “projetos em estudo” e “projetos potenciais”. Os primeiros totalizavam 12 iniciativas, sendo que cada uma ocupou um modelo padronizado com as respectivas características preenchidas. As demais 14 iniciativas, devido ao estado embrionário em que se encontravam, não chegaram a ter todas as informações compiladas e, por isso, foram consideradas como “projetos potenciais”. A metodologia desenvolvida pelo município previu ainda, com base nas informações reunidas no passo anterior, uma hierarquização dos projetos a partir das suas características e variáveis, por meio de metodologia de análise multicritério, baseada em quatro macro critérios, divididos em 12 subcritérios (conforme figuras abaixo) de forma a proporcionar maior detalhamento da análise.

 

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Tal metodologia levou a que diferentes critérios pudessem ser pontuados, considerados e combinados, permitindo a captura das percepções dos agentes públicos envolvidos e a geração de cenários e resultados numéricos que hierarquizassem os projetos conforme o peso atribuído a cada quesito. O quarto passo para a priorização envolveu a aplicação da metodologia construída. Um time de técnicos atribuiu pontos de forma conjunta e debatida para cada um dos 12 subcritérios, relativamente aos projetos então identificados, tendo-se por base os modelos padronizados e as demais informações reunidas sobre eles. Na sequência, também foram estabelecidos cenários, em que cada um dos quatro critérios recebia pesos diferentes na multiplicação da nota final.

O primeiro cenário estabelecido foi o “cenário base”, em que todos os critérios tinham pesos iguais. O segundo foi o cenário chamado “Interesse Público” em que se priorizou os aspectos relevância e consenso político. No terceiro cenário, denominado “Atratividade”, os pesos maiores foram atribuídos para o critério viabilidade. No quarto e último cenário, ponderou-se com maior importância o consenso político e a viabilidade. Para fazer as recomendações ao CGP e à SGM, a SP Negócios construiu um cenário médio que contava com recomendações de encaminhamentos para dez projetos, considerados, a partir de então, os mais relevantes para a carteira municipal. É certo, porém, que, como já observado, a priorização de projetos não é algo eminentemente técnico, estando sujeita a um crivo político dos decision makers.

Nesse sentido, embora a SP Negócios cuidasse de fazer as recomendações técnicas ao Conselho Gestor de Parcerias, em última instância continuou sendo o próprio CGP quem reservava a legitimidade de definir em quais projetos o Município de São Paulo haveria de concentrar os seus esforços e seus recursos. Sem o mínimo amparo técnico, ainda assim, tal decisão política poderia se mostrar algo realmente temerário. Além do município de São Paulo, o Estado da Bahia, o Estado de Minas Gerais, o Estado de São Paulo e o Município do Rio de Janeiro refletem, em alguma medida, programas de PPPs com grau de maturidade avançado e para os quais importantes figuras (Conselhos de PPP, unidades de PPP) cumprem adequadamente o seu papel. Seria válido que outros entes públicos brasileiros se inspirassem nesses modelos, sem prejuízo de buscarem, constantemente, o aprimoramento do ambiente de negócios público-privados no país.

 

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