Apresentação Tema Equilíbrio Fiscal

O que é Equilíbrio Fiscal?

A frente de Equilíbrio Fiscal no contexto do programa Juntos é uma frente estruturante, pois fornece subsídios para que as demais frentes atuem naquela cidade.

No trabalho desenvolvido com as cidades, Comunitas auxilia para o aprimoramento e a otimização de processos, além da definição de metodologias e ferramentas de acompanhamento. Todos estes fatores são considerados para que assim o município alcance suas metas e melhore seus resultados. O trabalho compreende o equilíbrio nas contas públicas por meio do gerenciamento matricial de despesas e receitas. Nesta frente, a partir da organização das contas e quitação das dívidas públicas, os resultados fiscais positivos poderão ser usados em investimentos e benefícios para a população.

A frente de Equilíbrio Fiscal compreende o balanceamento das contas públicas por meio do gerenciamento matricial de despesas e receitas e acompanhamento sistemático das metas estabelecidas - conjunto de ações interligadas cuja função é garantir maior eficiência no controle das finanças e proporcionar capacidade de investimento às prefeituras.

Para que isso ocorra é necessário o envolvimento de diversas secretarias da administração municipal, pois as ações são interligadas e somente com o envolvimento das equipes as metas pactuadas podem ser alcançadas. O que você verá como Governança do trabalho nessa trilha.

O trabalho para alcançarmos o Equilíbrio Fiscal se divide em duas fases distintas:

  • Receitas – Visa a melhoria da arrecadação municipal sem aumento de impostos. Isso ocorre a partir da implementação de medidas que tornem mais eficazes a cobrança de débitos da dívida ativa e dos tributos municipais. Exemplos de pacotes que são trabalhados no gerenciamento matricial de receitas: ISS, IPTU, ITBI e dívida ativa.
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  • Despesas – Tem como objetivo a otimização dos gastos municipais sem redução dos serviços ou prejuízo à qualidade do que é ofertado. A matriz de gerenciamento de despesas é construída a partir de pacotes, que são grupos de despesas de uma mesma natureza e, geralmente, comuns a várias secretarias. Exemplos de pacotes trabalhados em despesas: material de consumo, limpeza urbana e horas extras e benefícios.
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Segundo o secretário de Finanças de Paraty, Leônidas Santana, um dos objetivos da implantação da frente no município foi a reorganização das finanças no primeiro biênio de gestão . Agora, já é possível colher os frutos e manter os resultados positivos nos próximos anos.

É importante ressaltar que cada município trabalha com um conjunto de pacotes de receita e despesa, podendo coincidir ou não com outros municípios da rede. Por exemplo, em Itirapina há o pacote de Conservação, Limpeza e Vigilância, ao passo que Curitiba trata Limpeza isoladamente.

Existe também um caso em Juiz de Fora, no qual houve a demanda de se trabalhar com um pacote de serviços de média e alta complexidade de saúde (SUS/MAC) agrupamento que não é tratado dessa maneira em nenhum outro município do Juntos. Isso ocorre devido às especificidades locais (composição das receitas municipais, ordenamento das contas entre secretarias, etc.), escopo de atuação do parceiro técnico e validações com secretários e prefeito.

A frente de Equilíbrio Fiscal é composta por uma sistemática de governança de acompanhamento periódico de resultados a partir de diversas ferramentas e recursos tecnológicos que sirvam de apoio nas análises. Essas ações precisam estar alinhadas e integradas. Um desalinhamento gera dificuldades para estabilização dos resultados, desgasta e desorienta a equipe, além de desperdiçar recursos.

Para o sucesso do Equilíbrio Fiscal são necessárias a participação e a liderança do prefeito e do Comitê Gestor acompanhando as ações e os resultados. O envolvimento das lideranças engaja os servidores que atuam na frente.

Equilíbrio Fiscal, Orçamento e Gestão por Processos

Por Eduardo Speeden

Desde o Decreto Lei Federal nº 200, de 1967 o orçamento anual foi alçado à condição de ferramenta básica para o planejamento dos gastos do governo, planejamento este considerado princípio fundamental para a orientação da administração pública.

O modelo orçamentário vigente estabelecido pelo artigo 165 da Constituição Federal de 1988 é composto por três peças de planejamento: o Plano Plurianual, que declara e organiza a atuação do governo em ações e metas para o período de 4 anos, a Lei de Diretrizes Orçamentárias, que estabelece as prioridades para o exercício seguinte e a Lei Orçamentária Anual, que estima as receitas e fixa as despesas para o exercício financeiro.

Além da Constituição, duas outras normas formam a base da gestão orçamentária e financeira do setor público brasileiro: a Lei 4.320, de 1964, que estatui as normas gerais do direito financeiro, e a Lei Complementar 101, de 2000. Conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) ela estabelece limites para gastos com pessoal, endividamento e operações de crédito, prevê a definição de metas fiscais trienais e promove a transparência no planejamento e execução do orçamento público junto à sociedade.

Durante o processo orçamentário um dos grandes desafios enfrentados pelos governos municipais é a expansão de seus programas e projetos sem comprometer o equilíbrio entre receitas e despesas. A maioria dos municípios tem baixo índice de arrecadação própria e boa parte das despesas de custeio é suportada por transferências intergovernamentais. Investimentos em infraestrutura que necessitam de maior aporte de capital tampouco podem ser custeados inteiramente pelo governo municipal.

De acordo com a publicação do Índice de Gestão Fiscal da Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro, em 2013 “4.352 prefeituras brasileiras geraram menos de 20% de suas receitas, sendo os demais recursos transferidos por estados e pela União”.

A adoção de um plano de ação que busque a eficiência na cobrança de impostos, taxas e contribuições é, em decorrência de todos os fatores mencionados, importante para reforçar o ingresso de receitas próprias e reduzir essa dependência que torna as finanças municipais mais vulneráveis à conjuntura econômica e política do país.

O equilíbrio entre receitas e despesas é princípio orçamentário previsto tanto na Lei 4.320/64, como na Lei de Responsabilidade de Fiscal. Esta última, porém, trouxe um novo conceito de equilíbrio para as contas públicas: o equilíbrio entre as receitas e despesas primárias, traduzida no Resultado Primário equilibrado. Em outras palavras, trata-se da busca pelo equilíbrio sem a utilização de empréstimos e, portanto, sem aumento da dívida pública.

Vale retomar o primeiro parágrafo do artigo 1º da LRF, que define o que se entende por responsabilidade na gestão de recursos públicos:

§ 1o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas. Todo este processo mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas, despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar. 

Logo, o trabalho da frente de Equilíbrio Fiscal que tem sido desenvolvido nos municípios que integram a rede do programa Juntos está alinhado com o que é estabelecido nas principais normas legais que regem a gestão orçamentária do país. Mais que isso, a busca pelo incremento das receitas próprias e redução nas despesas de custeio abre espaço fiscal para investimentos e melhoria na prestação de serviços ao cidadão.

No contexto em que a escassez de recursos e o constante crescimento das demandas sociais aumentam a importância da eficiência na alocação de recursos, a frente de Equilíbrio Fiscal apresenta outro potencial importante: a geração de dados para alimentar o processo orçamentário. A análise mensal pelo Gerenciamento Matricial de Despesas e Receitas eleva a quantidade e qualidade de dados disponíveis aos responsáveis pelo planejamento e execução orçamentária do ente governamental.

A disponibilidade de dados sobre as despesas públicas aliada a técnicas de mensuração e gestores bem capacitados possibilita trabalhos de avaliação da qualidade do gasto público, tema bastante em voga nas discussões sobre boas práticas orçamentárias. A Secretaria do Tesouro Nacional, órgão regulamentador da matéria orçamentária e da contabilidade pública, considera a busca pela melhoria da qualidade do gasto como sua missão institucional e um desafio permanente daqueles que receberam da sociedade brasileira a incumbência da gestão de recursos públicos. Diversos países estão adotando processos de revisão de despesas públicas (Public Expenditure Review) como forma de diagnosticar a qualidade do gasto, a eficiência na alocação orçamentária de recursos e avaliar os resultados dessa alocação.

Portanto, é possível concluir que os dados gerados pela frente de Equilíbrio Fiscal podem contribuir para a melhoria do processo orçamentário do município, inclusive para iniciativas que visem a avaliação da qualidade do gasto público e a implantação de uma rotina de revisão de despesas.

Por fim, do ponto de vista organizacional, o programa da frente de Equilíbrio Fiscal promove uma visão voltada a processos pouco comum em organizações do setor público. Usualmente entidades governamentais adotam um modelo de estrutura funcional departamentalizada, qual se privilegia a especialização em cada uma das funções. A desvantagem dessa estrutura é a dificuldade de coordenação das diversas ações governamentais e de comunicação intersetorial.

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Pessoas | Implantação de um modelo de governança para EQF

A Comunitas entende que, para o sucesso de qualquer intervenção que tenha como foco a mudança em uma gestão, a distribuição de responsabilidades e o acompanhamento sistemático entre os níveis de gestão da organização é um elemento importante para o sucesso e perenidade dos resultados alcançados.

Como vemos essa governança de pessoas?

O desempenho de uma organização é melhorado a partir do foco em seus principais desafios considerando três níveis de gestão: estratégico, tático e operacional.

A partir deles, são definidos o acompanhamento e a tomada de decisão. No patamar mais alto, o estratégico, é onde são definidos os principais objetivos e é realizado o planejamento. O nível intermediário é o tático, em que são definidas as diretrizes e é realizado o gerenciamento das ações. O último nível é o operacional, no qual é acompanhada a rotina. Essa estrutura é uma forma de visualizar a organização sob a ótica das práticas gerenciais, que se complementam e auxiliam no alcance de resultados de curto, médio e longo prazo.

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O fluxo de informações é realizado duplamente: uma de cima para baixo (top-down) e outra de baixo para cima (bottom-up). Por exemplo, as diretrizes e as validações são definidas pelo nível estratégico e desdobradas nos seguintes; enquanto as análises e ações são executadas pelo operacional e sobem para outros níveis.

“É importante que existam indicadores e metas, referências a se buscar, no modelo gerencial. Mas, também, trata-se de gestão pública e, por ser gestão pública, evidentemente se trabalha com recursos públicos. Então é de muito bom grado ter algum tipo de burocracia para garantir a transparência e a legalidade de todos os processos”. Secretário Municipal de Gestão de Santos, Fábio Ferraz.

Nos tópicos seguintes, serão abordados outros detalhes dessa governança, como a a sistemática de acompanhamento, a governança do programa Juntos, os papéis e as responsabilidades dos envolvidos e o perfil recomendado para alguns grupos.

Sistemática de Acompanhamento da Frente de Equilíbrio Fiscal

Para um acompanhamento consistente das ações, foi desenvolvida uma sistemática de reuniões classificadas por níveis – chamados de N3, N2 e N1. Cada um está condicionado a um grau de decisão: o N3 é o operacional, o N2 é o tático e o N1 o estratégico.

A sistemática gera integração de processos que anteriormente trabalhavam de forma isolada. Em alguns municípios maiores, existem níveis operacionais abaixo do N3, como N4 e até N5. Para algumas prefeituras, foi necessária a formalização da frente de Equilíbrio Fiscal a partir de decretos ou portarias, por exemplo. O objetivo principal dessa formalização foram a legitimação e o empoderamento de um grupo de pesssoas designadas ao trabalho e dos outros participantes da frente. 

Essas reuniões devem ser organizadas mensalmente pelos multiplicadores sob a coordenação de um grupo de pessoas que em alguns casos é chamado de "Comitê Gestor". O ideal é que essas reuniões ocorram sempre em sequência de acordo com o grau decisório - primeiro N3, depois N2, seguida por N1.

O Comitê Gestor em cada município é formado por secretários de diversas áreas, não possuindo padrão específico. Comumente, envolvem-se os secretários responsáveis pelas finanças e também pela gestão e pela administração municipal, mas não impede que outras secretarias também façam parte do grupo. Em Itirapina, por exemplo, participam também do comitê o secretário da educação e a secretária da saúde; já em Juiz de Fora, o destaque é pela participação do secretário da comunicação social e a do procurador do município.

Para um bom funcionamento das atividades de acompanhamento é imprescindível a participação e o envolvimento das lideranças, principalmente do prefeito, nas decisões e na legitimação da estratégia. A N1 é a reunião mais importante da estrutura e sua periodicidade deve ser mantida.

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Recomenda-se que o calendário de reuniões seja antecipadamente planejado para que os participantes se organizem com antecedência. Remarcações, mudanças e cancelamentos devem ser realizados em último caso, para que se evite a dispersão da equipe e o não cumprimento de ações e responsabilidades definidas previamente.

Em Santos a sistemática de acompanhamento foi adaptada de acordo com a especificidade local e o perfil da liderança. No município as reuniões de N1 são bimestrais e não mensais, que é o padrão. Apesar da mudança, os resultados são positivos e a sustentabilidade da frente é mantida desde janeiro de 2015.

 

Pessoas | Definindo papéis e responsabilidades

Todos os envolvidos em uma frente de atuação precisam saber qual é o seu papel e a sua responsabilidade nesse esforço. Quando há uma definição clara de quais são as responsabilidades e as funções dos envolvidos, as possibilidades de atritos e sobreposições das ações são reduzidas. Com os papéis e as responsabilidades assumidos e bem executados, além do próprio engajamento das pessoas envolvidas, as atividades serão sustentáveis e duradouras.

Para a execução da frente de Equilíbrio Fiscal nos municípios é necessária a criação de um grupo de trabalho para acompanhamento das ações, participação das reuniões, definição de estratégias, entre outras atividades.

O grupo é composto por:

  • Prefeito: é  a principal liderança no município. Atribuições: participa das reuniões de N1, validando todas as ações definidas nos níveis anteriores; e recebe reportes do Comitê Gestor, quando necessário.
  • Comitê Gestor: é o responsável pela coordenação do projeto. Seus membros devem ser indicados pelo prefeito e normalmente são os secretários que lideram as secretarias maiores e/ou responsáveis pela gestão ou administração da prefeitura. Atribuições: participar das reuniões de acompanhamento, conduzir as reuniões de N1, garantir a disponibilidade dos dados e das equipes de trabalho, validar metas negociadas junto ao prefeito, garantir a execução das ações e a captura dos resultados, avaliar resultados e propor contramedidas, caso necessário.
  • Gestores de Pacote: responsáveis pelas contas, capazes de identificar oportunidades de redução de gastos ou incremento de receitas e difundir melhores práticas para todas as secretarias. Atribuições: analisar a Matriz de Resultados, validar os relatórios de desvios, apoiar os gestores de entidade na validação das ações com os secretários, acompanhar o desempenho do pacote, avaliar produtividade fiscal e a inadimplência, priorizar e analisar os principais contratos, fornecedores e secretarias.
  • Gestores de Entidade (secretários): responsáveis por todas as contas de uma entidade. Atribuições: avaliar o desempenho e os relatórios de desvios na sua secretaria, propor novas ações e participar das reuniões de acompanhamento.
  • Equipes da Prefeitura: conduzir as análises e elaborar os relatórios de desvios, participar das reuniões de acompanhamento.
  • Multiplicadores (ou Pontos Focais): são os responsáveis pela atualização dos dados nas Matrizes de Receita e Despesa, e também orientam gestores e equipes nos Planos de Ação. Atribuições: consolidar as análises e a priorização dos assuntos para reuniões, orientar a estratificação e a priorização de desvios, propor ações junto com as equipes para alcançar as metas, elaborar a agenda e organizar as reuniões, conduzir as reuniões.

Em Santos todos os gestores possuem um suplente, com o objetivo de que as reuniões de acompanhamento não sejam prejudicadas ou careçam de informações devido à ausência do gestor titular. Os suplentes devem sempre ser informados previamente do status do pacote e de quais serão os desdobramentos para o mês subsequente.

Governança | Perfis para Composição de Grupos de Trabalho

É importante para a frente que todos os servidores da prefeitura sejam comunicados do andamento e dos próximos passos do projeto, reforçando assim o engajamento comum. O Comitê Gestor deve analisar uma série de critérios para selecionar os integrantes dos grupos de trabalho, como confiança e receptividade aos processos. Além disso, é recomendada a participação de profissionais de carreira para garantia da sustentabilidade do programa.

Gestores de Pacote: precisam ter habilidades em negociação e facilidade em interagir com as outras secretaria além de conhecimento técnico para interpretar e analisar os pacotes. A partir de sua articulação entre os atores é que serão elaborados os Planos de Ação;

Gestores de Entidade: necessitam de uma posição de liderança dentro da secretaria pois são responsáveis por recolher informações de todos dentro da entidade. Normalmente o secretário assume essa responsabilidade.

Multiplicadores: em alguns municípios cada multiplicador é responsável por uma parte do projeto (receitas ou despesas, por exemplo). Nesse caso os servidores precisam ser proativos, hábeis em trabalhar com prazos, ter conhecimento técnico para identificar inconsistências nas bases e saber como solicitar as informações das equipes e gestores. O diferencial é a existência de especialistas em cada tema, embora com raio de ação restrito. Em outro modo de composição do grupo de multiplicadores todos atendem tanto os gestores de receita como os de despesa, necessitando consequentemente de conhecimento global do projeto. Nesta composição há a possibilidade de separar os perfis com pessoas mais analíticas, com conhecimento técnico para consolidação das bases e com pessoas mais articuladas que tenham habilidade em obter dados para consolidação. É necessário entrosamento entre os multiplicadores - devido à divisão de tarefas entre os que consolidam a planilha e os articuladores – permitindo o cronograma seja estritamente seguido.

Equipes da Prefeitura: são os servidores que participam das operações da secretaria, ou seja, são aqueles que atuam no dia a dia das ações. Dão suporte à consolidação das informações. Não há padrão específico para esse caso, mas é relevante que sejam informados do andamento das ações.

QUADRO: Em Paraty, um cidadão que atuava um uma comissão de avaliação de ITBI composta por servidores e integrantes da sociedade civil teve participação na frente de Equilíbrio Fiscal.

Ele colaborou na discussão sobre o pacote de receita conjuntamente com servidoras da prefeitura. A Comissão de Avaliação de ITBI reúne-se duas vezes por semana e são avaliados todos os requerimentos que ingressaram na prefeitura com solicitação de transferência de imóveis.

Na escolha dos perfis dos servidores é recomendado que se considere o cargo do servidor e o tempo de casa. Isso facilita o processo pois os profissionais mais antigos conhecem de perto os processos em diversas secretarias, aumentando assim a capacidade de articulação da prefeitura. Em Santos, por exemplo, houve a inclusão de servidores com pouco tempo de casa - mas que possuíam amplo conhecimento técnico, engajamento e potencialidade de crescimento na carreira. O que deve ser considerado sempre são o comprometimento e o potencial de contribuição para alcançar os melhores resultados.

QUADRO: Mesmo com a escolha dos perfis ideais para a composição dos grupos de trabalho, a participação da liderança é fundamental para a boa continuidade das ações. Os prefeitos e os secretários que compõem o Comitê Gestor possuem visão integrada das ações e participam das decisões que definem estratégias. Além disso são as pessoas-chave para o engajamento das equipes e a legitimação das atividades no município. Sem o envolvimento deles, o risco de descontinuidade das ações é maior.

Pessoas | Quem faz o Equlíbrio Fiscal?

Para o bom andamento da frente de Equilíbrio Fiscal, o relacionamento e o engajamento das pessoas envolvidas são fundamentais. É necessário que os participantes conheçam e se localizem dentro da governança. Comunicação transparente, treinamentos bem desenvolvidos, papéis e responsabilidades bem definidas: essa é a forma para atingirmos os melhores resultados. Nos tópicos seguintes serão apresentados o modelo de governança, a sistemática de acompanhamento, as funções, os perfis, a sustentabilidade e a sucessão para a execução das atividades.

Em Juiz de Fora, segundo a secretária de Planejamento e Gestão Elizabeth Jucá, a recepção e o engajamento dos servidores foi realizada pela comunicação constante dos resultados das frentes. Quinzenalmente é publicado o jornal Gestão Inteligente, que é divulgado por e-mail aos servidores e também por impressos afixados nas secretarias e nos elevadores da prefeitura. Em toda edição há entrevistas com dois servidores a respeito da frente.

Pessoas | Sucessão

Em alguma fase do desenvolvimento do Equilíbrio Fiscal, diversas cidades tiveram que lidar com mudanças nos quadros das equipes envolvidas na frente.

Em todas as situações que possam ocorrer o Comitê Gestor deve agir rapidamente, acionando um processo claro e bem definido de sucessão dos servidores, pois caso contrário a sustentabilidade da frente poderá ser ameaçada. Antecipadamente, o comitê deverá solicitar ao servidor a documentação dos processos e histórico de suas ações, com o objetivo de que os dados não se percam. O substituto deverá receber instruções e treinamento adequados para que não tenha grandes dificuldades.

Houveram casos de substituições realizadas durante o andamento da frente para que as entregas fossem cumpridas. A necessidade de mudanças foi identificada no início do projeto e o histórico existente repassado aos substitutos. As alterações diminuíram as possibilidades de impactos negativos no andamento da frente.

Todas as ferramentas e os históricos devem ser repassados ao substituto, além de ter o contato de algum outro servidor que atue na frente há mais tempo para dirimir suas dúvidas.

Nos municípios do Juntos onde o parceiro técnico atuou efetivamente para implantação da frente de Equilíbrio Fiscal, mostrou-se necessária uma fase de transição e sustentabilidade para transferir para a prefeitura as responsabilidades antes cabíveis à consultoria. Como qualquer mudança de cultura, existem resistências e dificuldades a serem enfrentadas nesse processo. Os casos com maiores resultados foram justamente aqueles em que o envolvimento dos servidores e secretarias foi constante. Os servidores, principalmente, precisam se sentir presentes e responsáveis pelas ações da frente.

Somente com treinamento, engajamento dos servidores e comunicação adequada, a continuidade da frente de Equilíbrio Fiscal será preservada.

Nos municípios participantes da rede, a partir de sua frente de Sistematização e Sustentabilidade, a Comunitas apoia a transição das frentes do parceiro técnico para os servidores, por meio de diagnósticos, monitoramento, proposição e orientação de ações ao parceiro técnico. O intuito é sempre empoderar os servidores e mitigar, ao máximo, os impactos da saída da consultoria. O acompanhamento das reuniões e resultados é realizado pela Comunitas, mesmo após a prefeitura ter assumido os processos.

Pessoas | Sustentabilidade

Um dos grandes desafios para as cidades após a saída do parceiro técnico é a repactuação de metas nos novos ciclos que se iniciam. Para isso é preciso estar atento se elas condizem com a atual situação econômica do município que, de um ano para o outro, pode ter tido uma queda na arrecadação de seus tributos.

As novas metas precisam ser negociadas com todos os órgãos participantes da frente. Isso é importante, pois é dessa forma que as resistências são reduzidas e o engajamento dos servidores tende a ser mais alto. A manutenção das rotinas e da metodologia de trabalho, bem como o envolvimento dos principais articuladores, como secretários e prefeito, são peças-chave na sustentabilidade do trabalho e importante para o sucesso e continuidade das ações.

Para evitar duplicidades de dados e, principalmente, retrabalhos, uma alternativa é o alinhamento das metas com o orçamento anual do município, de forma a ter, em uma única base, a gestão de despesas vinculadas às atividades de cada órgão na execução de suas ações e no atendimento das demandas das políticas públicas. A utilização e implementação de sistemas de tecnologia por todos os envolvidos propicia uma visão unificada e melhor padronização dos dados fiscais.

Outro recurso interessante no andamento da frente é o incentivo da criatividade e da inovação nos órgãos envolvidos. Isso porque dessa forma os servidores terão liberdade de propor soluções para a busca do equilíbrio fiscal, tornando a frente uma solução coletiva. Além disso, a comunicação possui um papel importante no processo cultural, uma vez que é a partir de campanhas internas e informes que o compartilhamento de informações dá transparência, conhecimento e a sensação de pertencimento e participação nos processos aos servidores. Ou seja, é preciso que a prefeitura se comprometa com a transformação da cultura organizacional interna, difundindo conceitos de eficiência e controle de resultados. Além disso, também é necessária a capacidade de analisar criticamente os métodos e processos de trabalho, com acompanhamento das metas pactuadas.

O suporte das lideranças da frente e dos setores envolvidos é de grande importância para a disseminação do método e mudança dessa cultura.

O secretário de Finanças de Campinas, Hamilton Bernardes Junior, considera que o Equilíbrio Fiscal não é uma frente que se consolida logo no primeiro ano. É uma questão de cultura e da própria gestão pública, que possui diferenças em relação ao setor privado. Essas particularidades devem ser sempre levadas em consideração para o engajamento e o convencimento.

Para a perenidade das ações é sugerida a criação de Comitês de Sustentabilidade. O grupo é composto, predominantemente, por servidores já envolvidos com a frente em andamento e, também, por outras pessoas engajadas e dispostas a contribuir ainda mais para a continuidade das ações. É importante ressaltar que os participantes do Comitê necessitam ter bom relacionamento e influência entre os departamentos e secretarias. Em linhas gerais, as atribuições do Comitê são:

• Dar continuidade às ações já implementadas pela frente;

• Zelar pela manutenção da qualidade na execução;

• Organizar as reuniões de nível mantendo foco e objetividade;

• Estabelecer prazos e tarefas definidas com a indicação de responsáveis;

• Acompanhar as metas e comunicar os resultados, estabelecendo planos de ação para os desvios.

O comitê é responsável por disseminar e convencer os envolvidos da frente de que as ações resultarão em benefícios, promovendo uma mudança cultural nos resistentes e engajando ainda mais aqueles que acreditam nas práticas.

Em dois municípios do Juntos foram desenvolvidos métodos de incentivo financeiro para os servidores. Em Paraty foi criada uma gratificação mensal aos servidores, que variava de acordo com o desempenho e os resultados alcançados naquele ciclo. Em Santos, há o PDR (Participação Direta de Resultados), que consiste no estabelecimento de metas a serem seguidas pelos servidores. Quando são atingidas, os mesmos recebem bonificações.

Ferramenta | PDCA e Equilíbrio Fiscal

PDCA

Independentemente de se trabalhar com receitas ou despesas, a frente de Equilíbrio Fiscal está orientada de acordo com o método do PDCA (Plan, Do, Check e Act), que pode ser traduzido para o português como: Planejar, Fazer, Verificar e Agir.

Esse método permite que as prefeituras sejam capazes de promover as mudanças necessárias de maneira eficiente e obtendo melhorias contínuas. Com o PDCA é possível trabalhar a resolução de problemas, o entendimento do papel de cada um no esforço coletivo e no aprendizado contínuo.

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De acordo com o ex-secretário de Informação e Tecnologia de Curitiba, Paulo Roberto de Mello Miranda, uma grande mudança com a frente de Equilíbrio Fiscal é a disciplina metodológica resultante dela. É importante aliar o olhar trazido pela metodologia com a realidade do município para que se alcance ganhos reais.

P = Plan (Planejar): na primeira etapa do ciclo, o gestor deve estabelecer metas e identificar os elementos causadores do desvio que impedem o alcance das metas esperadas. É preciso analisar os fatores que influenciam esse problema, bem como identificar as suas possíveis causas. Ao término é desenvolvido um plano de ação com contramedidas.

D = Do (Fazer): devem ser realizadas as atividades e as contramedidas que foram previstas e planejadas dentro do plano de ação.

C = Check (Verificar): o gestor precisa monitorar e avaliar continuamente os resultados obtidos com a execução das atividades. São avaliados os processos e os resultados, confrontando-os com o planejado, com objetivos, especificações e estado desejado, consolidando as informações, eventualmente gerando os relatórios específicos.

A = Act (Agir): na última etapa do ciclo é preciso tomar as providências definidas nas avaliações e relatórios sobre os processos. O gestor deve continuamente desenhar novos planos de ação para melhoria da qualidade do procedimento, sempre orientado para a correção de desvios e visando à busca por resultados.

Na frente de Equilíbrio Fiscal, o método de gestão do PDCA é de uso contínuo na verificação de desvios que impactam negativamente no andamento das ações e na busca de contramedidas. Na metodologia do parceiro técnico, quando o projeto se encerra e se torna uma rotina o PDCA se torna um SDCA (Standard, Do, Check e Act; em português: Padronizar, Fazer, Verificar e Agir). O SDCA tem como função manter os resultados obtidos.

O secretário de Planejamento de Teresina, Washington Bonfim, afirma que o PDCA ajudou a prefeitura a se organizar melhor, a partir do plano de trabalho e das metas. As práticas propiciaram a rotinização maior de processos e a clareza para atuar em algumas ações.

Ferramenta | Gerenciamento Matricial de Despesas

O Gerenciamento Matricial de Despesas é um método gerencial utilizado para planejamento e controle das despesas. É realizado um exame detalhado dos gastos, além de serem criadas metas de redução específicas para a natureza da despesa. A partir das lacunas identificadas é possível obter maiores potenciais de ganho com a economia e a racionalização dos gastos.

QUADRO: O Gerenciamento Matricial de Despesas assegura o alcance de uma diretriz anual de redução de despesas por meio da redução dos desperdícios, fazendo com que a prefeitura possua mais caixa para investimento nos serviços que são prestados ao cidadão.

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QUADRO: Em Campinas ocorreu a redução de despesas com envio de correspondências para cobrança do IPTU. Para otimizar o gasto com o pacote de despesas em Comunicação e Marketing, foram diminuídos as dimensões e o peso do carnê encaminhado aos contribuintes. As alterações permitiram uma redução de R$ 80 mil por ano, equivalente a 8% do gasto total.

No GMD, a matriz é dividida em dois grupos: o de entidades e o de pacotes. As entidades são as secretarias do município (Saúde, Educação, Trânsito, entre outras). Já os pacotes são grupos de despesas de uma mesma natureza e que normalmente são comuns às entidades ou órgãos. Por exemplo, a Secretaria X possui despesas com terceiros, assim como a Secretaria Y. Portanto, as duas despesas com terceiros comporão o Pacote “Serviços de Terceiros”.

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Um pacote de despesa pode envolver muitas entidades distintas no acompanhamento, pois todas gastam energia elétrica, água ou até consomem os mesmos materiais de escritório. Abaixo é possível ver como funciona a Matriz de Gerenciamento de Despesas.

 

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A frente de despesas necessita de maior engajamento, pois gastos são realizados por todos os órgãos da prefeitura, necessitando o envolvimento de diversos atores e a capacidade de controlar as ações de maneira descentralizada. Os pacotes são compostos por agrupamento de elementos ou contas que possuem a mesma natureza, fazendo com que cada pacote seja um grupo de despesas vinculadas entre si.

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QUADRO: Uma forma simples e efetiva de envolver os servidores que é utilizada em várias prefeituras é a chamada Gestão à Vista. São afixados comunicados, murais ou até gráficos sobre os avanços da frente em locais com grande circulação de pessoas.

Em relação à identificação de oportunidades, diversas estratégias podem subsidiar o trabalho, como análise histórica e comparação com municípios de mesmo porte, situação socioeconômica ou da mesma região.

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A partir da identificação de oportunidades dentro dos gastos do município, as metas poderão ser geradas. Elas precisam ser viáveis e estarem de acordo com as informações previstas no orçamento do município.

Em Juiz de Fora, um diferencial na escolha dos gestores de pacote foi a busca pela transversalidade. Ou seja: um pacote relacionado a serviços de saúde, por exemplo, deveria ter como responsável um profissional que não estivesse diretamente relacionado ao tema. Além de agregar um olhar externo nas análises, os servidores de outras áreas conheceram melhor a área de saúde.  Já a exemplo de Itirapina, as equipes foram compostas combinando servidores da área fiscal com outras áreas. O objetivo era que mais servidores conhecessem as ações e as práticas da área fiscal.

 

 

 

Assista ao webinário OS PRINCIPAIS DESAFIOS DA CRISE FISCAL.  

 

Os principais desafios da crise fiscal

Guilherme Mercês | FIRJAN

A atual crise fiscal vem dificultando cada vez mais a atuação das administrações municipais. A grande dependência dos recursos estatais e a baixa arrecadação com impostos locais faz com que se criem desafios no médio e no curto prazo - refletidos em municípios do Rio de Janeiro e Minas Gerais, principalmente.

Tendo isso em vista, no dia 24 de agosto, recebemos Guilherme Mercês, economista-chefe do sistema FIRJAN, em um de nossos webinários para discutir esse cenário, como fazer o diagnóstico da situação fiscal de um município e como superar algumas das dificuldades. Para o debate, convidamos o atual secretário da fazenda de Porto Alegre, Leonardo Busatto.

Mercês iniciou sua fala apresentando o sistema FIRJAN e o índice integrado de saúde fiscal municipal, que levou quase quatro anos para ser construído. O Índice FIRJAN lança um olhar para as restrições orçamentárias de uma cidade e busca, através de diversos indicadores, produzir um diagnóstico completo e, portanto, empoderar gestores para ultrapassar obstáculos de natureza fiscal. De acordo com Guilherme, um primeiro desafio seria, inclusive, o de acompanhar a situação através dos indicadores já disponíveis - e é esse problema que o Índice vem, principalmente, derrubar.

Os principais indicadores são: Receita Própria, Gastos com Pessoal, Liquidez, Investimentos e Custo da Dívida. De maneira geral, o cenário aponta que os municípios são dependentes demais de transferências estatais, estando muito expostos à crises; comprometem demais sua receita com gasto com pessoal (mais de 50% em média); possuem pouco espaço para investimentos; e utilizam, tradicionalmente, os restos a pagar como forma de financiamento. E isso cria um cenário de profunda crise.

A pedido da Comunitas, Guilherme realizou análises individuais com municípios do Programa Juntos pelo Desenvolvimento Sustentável. De forma geral nossos municípios parceiros estão acima da média nos rankings relativos aos índices FIRJAN, com destaque para o índice referente à arrecadação municipal, no qual 8 de nossos municípios receberam conceito A, o mais alto. Gastos com Pessoal, um dos mais preocupantes a nível nacional, também não é uma preocupação para nossos municípios: 2 deles receberam conceito A (São Paulo e Paraty) e 5 receberam conceito B - e a expectativa é de que mais municípios subam nesse ranking. Entretanto, o índice referente a Investimentos e Liquidez podem preocupar. Sete cidades do programa receberam conceito D no índice referente a investimentos e 7 outras receberam C no índice referente a Liquidez.

Após o término da exposição, um rico e caloroso debate se iniciou, com a participação de espectadores como Washington Bonfim, Secretário Municipal de Planejamento e Coordenação de Teresina. Nesta parte foram discutidas diversas questões, como a concentração de arrecadação pela União, a dificuldade de se travar discussões sobre saúde fiscal a nível municipal, devido à proximidade da administração com a população, aposentadoria e déficit da previdência.

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Os Papeis dos Atores envolvidos na implementação da frente de Equilíbrio Fiscal | Eduardo Speeden

 

Quais os papeis desempenhados pelos atores envolvidos na implementação de uma metodologia eficiente na gestão das finanças públicas municipais? Nosso bolsista e especialista Eduardo Speeden, secretário de planejamento de Teresina, responde brevemente essa pergunta para nós!

O Valor da Gestão para os Municípios | Vicente Falconi

Por Vicente Falconi

O Brasil começou a acordar para a gestão na década de 1980. Naquela época, somente os livros de Taylor e Fayol eram disponíveis na área de gestão. Muito pouca gente falava em meta.

Na década de 1990, com a abertura de nosso mercado, houve uma demanda explosiva por gestão por parte das empresas. Somente meus livros venderam mais de um milhão de exemplares. Como resultado deste esforço, já na década seguinte, algumas empresas começaram a despontar no mercado internacional. Hoje é fato conhecido que empresas que se dedicam a difundir o método de gestão têm um desempenho financeiro superior às empresas de seu mesmo setor. O Brasil vai bem em termos de gestão no setor privado.

Ainda no final dos anos 1990 começaram a aparecer alguns órgãos estatais interessados em gestão, a começar pelo Ministério da Fazenda. Depois, logo no início da década seguinte, houve um grande sucesso do “Choque de Gestão” do governo mineiro.  Depois deste evento, vários órgãos federais, estaduais e municipais têm feito esforços nesta direção, com muito sucesso, num movimento que devemos incentivar.

O esforço da Comunitas, por meio do programa Juntos pelo Desenvolvimento Sustentável, é meritório no sentido de atuar na base municipal, exatamente onde existem muitos problemas, principalmente no equilíbrio financeiro. A situação administrativa dos municípios, como constatada pelo Ministério das Cidades, é péssima: 95% têm suas contas criticadas. Precisamos, todos nós, fazer um esforço para aumentar a base da Comunitas e reduzir os custos de nosso trabalho de tal forma a abranger um número cada vez maior de municípios.  Seria um sonho poder difundir junto à base do Estado brasileiro sólidos conhecimentos e a prática da gestão. O município é onde a qualidade de vida do cidadão é mais afetada e é exatamente por isto que este trabalho tanto me entusiasma.

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Cartilha de Equilíbrio Fiscal

Resumo

O equilíbrio das contas públicas ainda é um dos grandes desafios dos gestores das cidades brasileiras. E, para que seja possível melhorar o investimento em áreas como saúde e educação, o município precisa envolver todos os servidores na busca pelo mesmo objetivo: o equilíbrio fiscal.

Com o objetivo de melhorar as finanças públicas a partir da redução de despesas e o aumento da arrecadação sem prejuízo ao cidadão, o programa Juntos pelo Desenvolvimento Sustentável iniciou a Frente de Equilíbrio Fiscal. O programa aposta na união entre sociedade civil, iniciativa privada e setor público para aprimorar a gestão e os serviços públicos oferecidos aos brasileiros.

A frente é desenvolvida em diversas cidades da rede e já atingiu resultados significativos. Um deles é o Retorno Sobre Investimento (ROI), superior a R$ 40 para cada R$ 1 investido. Assim, com base no total previsto de investimentos, a Frente de Equilíbrio Fiscal tem previsão de ganhos de R$ 501,5 milhões até o final de 2015. Para unir os resultados de cada cidade participante desse processo é que surgiu a Cartilha de Replicabilidade - Equilíbrio Fiscal, resultado da captura e da sistematização das experiências nesta frente, durante dois anos de atuação do programa.

Leia a cartilha na íntegra no arquivo abaixo: 

Dúvidas

Tatiane de lima santos

Oi oi 

Bruna Santos

Oi Tatiane, você conseguiu acessar a cartilha?

Abs

 

Dúvida frequente

O que é o PDCA e quais são suas fases?

Rede Juntos

Olá,

O PDCA é um método gerencial que é dividido em quatro fases: planejar (plan), fazer (do), verificar (check) e agir (act). Este método permite que as prefeituras sejam capazes de promover as mudanças necessárias de maneira eficiente, obtendo melhorias contínuas. O PDCA atua na resolução de problemas, no entendimento do papel de cada um no esforço coletivo e no aprendizado contínuo, Quando o projeto se encerra e se torna uma rotina, o PDCA se transforma em um SDCA (Standard, Do, Check e Act; em português: Padronizar, Fazer, Verificar e Agir).


Equipe Juntos.

Dúvida frequente

Como são criados os pacotes de despesas e receita?

Rede Juntos

Olá,

Os pacotes são grupos de despesas de uma mesma natureza e que, normalmente, são comuns às entidades ou órgãos.Um pacote de despesa pode envolver muitas entidades distintas no acompanhamento, pois todas gastam energia elétrica, água ou até consomem os mesmos materiais de escritório. Já em receitas, os pacotes são os tributos municipais, nos quais dependem exclusivamente dos esforços das equipes da prefeitura, por exemplo IPTU ou ISS.


Equipe Juntos.

Dúvida frequente

Quais práticas foram realizadas pelos municípios que executaram a frente de Equilíbrio Fiscal?

Rede Juntos

Olá,

Uma série de medidas foram executadas após a identificação de desvios, causados por particularidades locais. Na frente de Receitas foram realizadas a revisão de legislação, revisão de políticas de descontos para pagamento antecipado de impostos, alterações em processos de cadastramento de imóveis, atualizações cadastrais, melhorias dos processos de cobranças administrativas, criação de cadastro de inadimplentes e ampliação das fiscalizações. Já em despesas, ocorreram o aprimoramento de controle de estoques e distribuição de produtos, revisão de contratos de serviços terceirizados, adequação de tarifas de energia elétrica, devolução de veículos oficiais locados, estabelecimento de limites de gastos de telefonia e racionalização do uso de telefonia fixa a partir da adoção de senhas, capacitação das equipes de compras, controle de gastos com horas extras e otimização de gastos com medicamentos e redução de estoques.


Equipe Juntos.

Dúvida frequente

O que significa gerenciamento matricial?

Rede Juntos

Olá,

O gerenciamento matricial é um método gerencial utilizado para planejamento e controle das receitas ou despesas. A partir dessa organização é realizado um exame detalhado dos valores, além da criação de metas de redução de despesas ou incremento de receitas. A partir das oportunidades identificadas, é possível obter os maiores potenciais de ganho com a economia e a racionalização do orçamento municipal.


Equipe Juntos.

Dúvida frequente

Quais são as fases de um processo de licitação?

Rede Juntos

Olá,

O procedimento de licitação é dividido em duas etapas: a interna, na qual a Administração Pública inicia o processo administrativo interno (o qual pauta a sua tomada de decisão sobre a contratação), e a externa, na qual a licitação se torna pública para potenciais interessados. A etapa interna é composta por procedimentos formais da própria Administração Pública, como a definição do objeto que se pretende contratar, modalidade, escolha do tipo, indicação de recursos para a despesa e elaboração da minuta do edital e do contrato. A fase interna, preparatória da licitação, é essencial para o restante do processo e para execução do contrato. A Administração Pública deverá avaliar a a oportunidade e conveniência da contratação, fundamentar a finalidade do projeto e seus respectivos benefícios. A etapa externa se inicia com a divulgação da licitação ao público, Suas fases são divididas em abertura, habilitação, julgamento, homologação e adjudicação. Na licitação de concessão comum e PPP, as fases de Habilitação e de Julgamento poderão ser invertidas. Nas licitações, na modalidade Pregão e regidas pelo RDC, as fases de habilitação e de julgamento necessariamente serão invertidas.


Equipe Juntos.

Dúvida frequente

Como é realizado o diagnóstico dos processos de compras?

Rede Juntos

Olá,

O diagnóstico é o ponto inicial para qualquer projeto executada nos municípios. A partir do entendimento de como está o cenário, condições podem ser avaliadas e planejadas para que se formalizem metas de melhorias. O trabalho executado em Paraty teve duração de oito meses, sendo dividido em duas grandes Macroetapas - Planejamento e Controle e Captura de Resultados - sendo que a primeira delas é dividida em cinco etapas menores, que são: mapeamento do processo de compras governamentais municipais, definição de indicadores de desempenho, identificação de oportunidades de melhoria, reprojeto dos processos e elaboração do plano de implantação. Com o cumprimento de todas essas etapas. são identificadas oportunidades de melhoria e subsídios para construção de um plano de ação (chamado de reprojeto) para o aprimoramento de compras governamentais. São avaliadas quatro dimensões que compõem o processo de compras, que são: processos, estrutura, recursos humanos e recursos tecnológicos. Após o levantamento dessas quatro dimensões a partir de análise documental, bases de dados, entrevistas e sistemas de informação, foram identificados diversos fluxos de processos de compras  - compras por licitação, compras diretas, entre outros - executados dentro da prefeitura.


Equipe Juntos.

Dúvida frequente

Quais são os benefícios de se ter um processo de compras aprimorado?

Rede Juntos

Olá,

Como regra geral, o procedimento de compras - mais precisamente o de licitações - configura o meio necessário à realização de contratações pela Administração Pública. Considerando a vasta gama de bens e serviços, objeto de contratações públicas e, nesse sentido, a recorrência da realização de procedimentos que melhor atendam as necessidades da Administração Pública. Pensando em eficiência, procedimentos com excesso de regras (em comparação ao objeto pretendido) implicam em maior dispêndio de tempo até a assinatura do contrato e consequente fruição dos bens e serviços contratados pelo ente público. São diversos os benefícios associados ao aprimoramento dos processos de compras e à adequação entre as modalidades de contratação e as efetivas necessidades públicas. O aprimoramento, além de reduzir ineficiências atreladas ao excesso de formalismo, dispêndio de recursos públicos, mobilização de equipes e privação de ganhos de escala e escopo.De modo geral, os benefícios trazidos pelo aprimoramento dos processos de contratações públicas alcançam o orçamento público, o objeto dos contratos e os ônus de gestão e fiscalização contratual assumidos pelo ente público.


Equipe Juntos.

Dúvida frequente

Quais são as modalidades existentes de compras governamentais?

Rede Juntos

Olá,

De modo geral, existem diversas leis que regulamentam a matéria de compras governamentais, como a Lei Geral de Licitações, Lei de Concessões, Lei do Pregão, Lei de PPP, Lei de Consórcios Públicos, Lei do RDC e a Lei das Empresas Estatais. A Lei Geral das Licitações estabelece as normas gerais sobre licitações e contratos administrativos relativos a obras, serviços, compras, alienações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Este dispositivo jurídico se divide em concorrência, tomada de preços, convite, concurso e leilão. A Lei das Concessões dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos previstos na Constituição Federal. Já a Lei do Pregão, por sua vez, institui o pregão como modalidade de licitação passível de ser adotada para aquisição de bens e serviços comuns. Os bens e serviços comuns são definidos como aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado. Já na Lei de PPP instituiu normas gerais para licitação e contratação de parcerias público-privadas no âmbito da Administração Pública. Enquanto isso, a Lei dos Consórcios Públicos dispõe sobre normas gerais para a União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios contratarem consórcios públicos para a realização de objetivos de interesse comum. A Lei do RDC, por sua vez, instituiu o Regime Diferenciado de Contratações, o qual se aplica para hipótese específicas de contratações, como as ações integrantes do Programa de Aceleração do Crescimento, obras e serviços de engenharia no âmbito do SUS, mobilidade urbana ou ampliação de infraestrutura logística.


Equipe Juntos.